О правовом аспекте понятия эффективности бюджетных расходов

В условиях экономического и финансового кризиса в России особую актуальность приобретают вопросы планирования, достижения и оценки эффективности бюджетных расходов.

Между тем, несмотря на то, что в последние годы в экономической литературе проблемам теории и практики эффективности использования бюджетных средств уделяется значительное внимание, до настоящего времени отсутствует единое понимание эффективности бюджетных расходов, существуют различные подходы к методам ее оценки.

Одной из причин данной ситуации, на наш взгляд, является неоднозначность и расплывчатость трактовок эффективности бюджетных расходов, существующих в нормативных правовых актах Российской Федерации.

Вопросы оптимизации управления бюджетными средствами и повышения эффективности их использования рассматривались в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Вопросам повышения эффективности деятельности государственных и муниципальных органов власти посвящены указы Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Содержание эффективности бюджетных расходов раскрывается в ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Однако указанные документы не дают четкого понимания, что же представляет собой эффективное использование бюджетных средств. Так, например, ст. 34 Бюджетного кодекса в редакции до 1 января 2008 г., устанавливающая один из принципов бюджетной системы Российской Федерации, называлась «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств». Суть данного принципа заключалась в том, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».

Очевидно, что указанный принцип в действующих правовых условиях формирования и исполнения бюджетов по существу не мог быть реализован на практике, представляя собой своего рода «декларацию о намерениях», а не реально функционирующую норму, из которой трудно было понять, какая из характеристик использования бюджетных средств относится к понятию экономности, а какая — к эффективности.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» в ст. 34 Бюджетного кодекса были внесены изменения, вступившие в силу с 1 января 2008 г.

Вместо прежнего названия ст. 34 «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств» появилось новое название — «Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств»; слова «уполномоченные органы и получатели бюджетных средств» были заменены словами «участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий», а остальное содержание данной статьи осталось таким же.

Однако эти изменения еще больше запутали понимание эффективности бюджетных расходов, поскольку произошла лишь замена слов «экономность» на «результативность», а суть рассматриваемой статьи осталась прежней. Поэтому к авторам этого нововведения возникают дополнительные вопросы: являются ли в таком случае «экономность» и «результативность» тождественными понятиями и как соотносятся между собой теперь уже результативность и эффективность использования бюджетных средств?

Можно предположить, что замена слов «экономность» на «результативность» и новый порядок слов в названии ст. 34 Бюджетного кодекса — сначала «результативность», а затем «эффективность» использования бюджетных средств — обусловлена проводимой в настоящее время бюджетной реформой, провозгласившей переход исполнения бюджетов всех уровней на принципы «бюджетирования, ориентированного на результат».

Подобное разъяснение, в частности, дает Борисов А.Н., который полагает, что «в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-Ф3, содержание принципа «эффективности и экономности использования бюджетных средств» уточнено с целью большей его ориентации на внедрение (с учетом сложившейся терминологии) концепции повышения результативности бюджетных расходов».

Между тем внесенные в ст. 34 изменения касаются не содержания, которое фактически не претерпело существенных изменений (необходимость «достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств»), а главным образом ее наименования, замена в котором понятия «экономичность» на понятие «результативность» не имеет какой-либо очевидной логики и трудно объяснима.

Остается открытым вопрос, какая из составных частей содержания ст. 34 в новой редакции Бюджетного кодекса, разделенных союзом «или», характеризует эффективность использования бюджетных средств, а какая — их результативность (а в предыдущей редакции — экономность)? Отсутствие четкого ответа на данный вопрос в самом нормативном правовом акте неизбежно приводит к прямо противоположным трактовкам содержания указанной статьи в литературе, посвященной комментариям к Бюджетному кодексу.

Так, например, Борисов А.Н. в комментариях к ст. 34 Бюджетного кодекса полагает, что «эффективность использования бюджетных средств — это достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема этих средств, а экономность использования бюджетных средств — это достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».

Иную трактовку данной статьи дают в своих комментариях Бобкова О.В., Борисов М.С., Гатин A.M., Колпаков Р.В., Никитина О.В., Романова Е.В., Степанова О.Н., которые считают, что «эффективность использования бюджетных средств подразумевает достижение наивысшего результата при выполнении какого-либо действия, мероприятия, на финансирование которого предусмотрено расходование бюджетных средств. Экономность, в свою очередь, предполагает наименьшее расходование предоставленных средств».

Указанные в обоих случаях авторы, пытаясь дать характеристику понятиям эффективности и экономности использования бюджетных средств, не учитывают, что в наименовании ст. 34 между ними стоит союз «и», а содержание указанной статьи разделяется на две части союзом «или».

Это означает, что в Бюджетном кодексе установлены два возможных варианта использования бюджетных средств, которые законодательство признает одновременно, — эффективное и экономное использование бюджетных средств — и нацеливает участников бюджетного процесса на достижение любого из этих вариантов. Если бы данная статья называлась «Эффективное или экономное использование бюджетных средств», тогда можно было бы обсуждать вопрос о содержании указанных понятий. Поэтому в данном случае представляются бессмысленными попытки определить, какая часть содержания статьи характеризует эффективное использование бюджетных средств, а какая — экономное (или результативное, как в новой редакции).

Представляется, что рассматриваемая в законодательстве коллизия возникает прежде всего в связи с тем, что, по мнению законодателя, экономность и результативность являются понятиями, находящимися в одном ряду с понятием эффективности бюджетных расходов, содержание которого, однако, в законодательстве не раскрывается.

Поэтому решение данной проблемы следует искать в определении самого понятия эффективности использования бюджетных средств, которое, в свою очередь, надо рассматривать исходя из общеэкономической модели эффективности как соотношения результатов и затрат.

Применительно к бюджетным расходам эффективность, выражая это соотношение, имеет три взаимосвязанные стороны — экономичность, продуктивность и результативность использования бюджетных средств.

Экономичность бюджетных расходов означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема бюджетных средств или наилучшего результата с использованием заданного объема бюджетных средств.

Продуктивность бюджетных расходов определяется соотношением между выпуском продукции, объемом оказанных услуг и другими результатами использования бюджетных средств и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами.

Результативность бюджетных расходов характеризуется степенью соответствия фактических результатов бюджетных расходов запланированным результатам.

Следует отметить, что в Бюджетном кодексе не урегулирован очень важный с позиции определения эффективности бюджетных расходов аспект — определение результата использования бюджетных средств. То есть законодатель не дал ответа, по сути, на самый важный вопрос: что считать результатом бюджетных расходов?

Например, что будет являться результатом использования бюджетных средств, выделенных на строительство новой школы, рассчитанной на 800 человек, но в которой фактически учатся всего 80 человек?

Руководствуясь положениями Бюджетного кодекса однозначно квалифицировать бюджетные расходы с правовой точки зрения как эффективные либо неэффективные проблематично.

Определение результативности бюджетных расходов дано в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. (далее — Концепция), под которой понимается «соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности».

То есть понятие результативности бюджетных расходов в данном документе раскрывается через две содержательные стороны:

  1. соотношение результатов и расходов;
  2. соотношение фактических и планируемых результатов.

Очевидно, что определение понятия «результативность бюджетных расходов», которое дано в Концепции, отличается от соответствующего в ст. 34 Бюджетного кодекса.

В Методических рекомендациях по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (согласовано Минфином РФ и Министерством экономического развития и торговли РФ от 2, 3 июня 2004 г.) применяются понятия экономической, общественной и общественно-экономической эффективности.

Под экономической эффективностью понимается «соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий, с затратами на их достижение (например, затраты на строительство/ремонт 1 км автодороги).

Под общественной эффективностью понимается «соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) и непосредственного показателя деятельности».

Под общественно-экономической эффективностью понимается «соотношение величины достигнутого в результате реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение.

На наш взгляд, данные характеристики различных сторон эффективности не только ничего не проясняют в отношении содержания этого понятия, но еще более его запутывают. Они лишь вызывают дополнительные вопросы, ответы на которые в Концепции отсутствуют, в частности: что такое «общественно значимый эффект деятельности» или «показатель конечного результата деятельности», как их рассчитывать и чем они отличаются от «непосредственных показателей деятельности»? Что такое «общественно значимый результат», как данное понятие соотносится с «общественно значимым эффектом деятельности», в чем измеряется и как устанавливается?

По-нашему мнению, результативность бюджетных расходов характеризуется степенью соответствия фактических результатов бюджетных расходов запланированным результатам. А «соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение», характеризуемое в Положении о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования как результативность бюджетных расходов, следует рассматривать как продуктивность использования бюджетных средств.

Отсутствуют единые подходы к определению содержания эффективности бюджетных расходов и на уровне нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Например, в правовых актах Республики Татарстан, регламентирующих различные предметы бюджетного процесса, используются имеющие идентичное содержание понятия «экономическая эффективность» и «бюджетная эффективность». В соответствии с Методическими рекомендациями по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, утвержденными приказом Минэкономики Республики Татарстан и Минфина Республики Татарстан от 22 июля 2005 г. № 127/03-57, определяется экономическая эффективность реализации бюджетных целевых программ, ведомственных целевых программ, внебюджетной деятельности, под которой понимается «изменение доходов и расходов бюджетных средств, обусловленное изменением:

  • налоговых поступлений от организаций, на результаты деятельности которых влияет реализация бюджетных целевых программ, ведомственных целевых программ, внебюджетной деятельности;
  • объема социальных выплат из консолидированного бюджета Республики Татарстан за счет снижения затрат на коммунальные услуги населению и бюджетным организациям, в связи с ростом реальных доходов населения».

В то же время в Методических рекомендациях по оценке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Республики Татарстан, утвержденных постановлением Кабинета министров РТ от 6 декабря 2005 г. N9 572, дано определение и рассмотрен порядок оценки бюджетной эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования, содержание которой полностью повторяет содержание оценки экономической эффективности реализации бюджетных целевых программ.

Таким образом, анализ трактовок эффективности использования бюджетных средств, существующих в действующем законодательстве, показывает отсутствие четкости, согласованности и единых подходов к определению данного понятия. Такая ситуация, с одной стороны, не способствует качественному планированию эффективности бюджетных расходов на этапе формирования бюджетов всех уровней, а с другой — создает сложности при проведении оценки эффективности в ходе последующего контроля использования бюджетных средств.

Главное государственное казначейство в системе субъектов бюджетного права Согласно постановлению Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 1993 г. № 846 «О государственном казначействе Республики Беларусь» создана казначейская система исполнения бюджета . В соответствии с этим, необходимо было принять систему органов государственного казначейства, которые могли бы осуществлять обработку платежей, вести бухгалтерский учет исполнения бюджета, составлять бюджетную отчетность и осуществлять управление финансовыми средствами бюджета. Была построена организационная структура органов казначейства Республики Беларусь, которая представляет собой единую централизованную систему, созданную по территориальному принципу, входящую в состав Министерства финансов, и включают в себя Главное государственное казначейство Министерства финансов и территориальные органы государственного казначейства . Основными задачами Главного государственного казначейства являются : организация исполнения республиканского бюджета и управление государственными финансовыми ресур...
Аргументы «против» сбалансированного бюджета Проблема дефицита бюджета излишне преувеличивается. Хотя государственный долг означает возрастание налогового бремени для подрастающих поколений, оно несущественно в сравнении со средним размером дохода индивида в течение жизни. Долг федерального правительства США составляет примерно $ 14 тыс. на душу населения. Человек, который в течение 40 лет получает $ 25 тыс. в год, заработа­ет за свою жизнь $ 1 млн. Его часть государственного долга представляет собой менее 2 % личных финансовых ресурсов. Более того, обособленное рассмотрение бюджетного дефицита неправомерно. Дефицит государственного бюджета — часть «большого полотна» решений пра­вительства о поступлениях и расходах государственной казны. Финансово-бюд­жетная политика государства оказывает различное воздействие на поколения на­логоплательщиков. Дефицит бюджета необходимо анализировать в системе других компонентов экономической политики. Предположим, правительство приняло решение об уменьшении дефицита бюд­жета и сокращении г...
Поправка о сбалансированности бюджета В последние годы некоторые члены Конгресса США неоднократно выступали с предложением о принятии конституционной поправки, которая требовала бы обязательной сбалансированности бюджета. Однако президент У. Клинтон высказался против подобного шага. В следующей статье мы приводим мнение экономиста Роберта Эйснера, оспаривающего аргументы сторонников принятия поправки. ЗДОРОВЫЙ БЮДЖЕТ - БОЛЬНАЯ   ЭКОНОМИКА. Роберт Эйснер. Вместе с нобелевскими лауреатами по экономике Робертом Солоу и Джеймсом Тобином я был одним из тех экономистов, которые выступили с заявлением против принятия поправки об обязательной сбалансированности бюджета. Нас поддержали еще 35 известных ученых, включая семерых лауреатов нобелевской премии по экономике. На наш взгляд, проблема состоит в том, что принятие поправки нарушит основные принципы той эффективной и устойчивой экономики, плодами которой мы пользовались столько лет. Любой бухгалтер или хорошо подготовленный инвестор знает, насколько трудным и запутанным д...
Финансы самоуправления в Германии Местные власти, по крайней мере, теоретически обладают финансовым суверенитетом, но система местного финансирования формируется законодательством Земель. Законы Земель определяют структуру принятия местными властями решений по финансированию, а ежегодные финансовые законы и постановления определяют сроки, условия и процедуру для ежегодных решений по формированию местных расходов, налогов и статей доходов. Особенностью немецкой финансовой системы является низкий уровень местного налогообложения. Общины могут взимать налоги лишь в случае, если остальных статей доходов недостаточно для покрытия затрат. Округа полностью финансируются за счет Земель. Значительная часть бюджетных доходов местных органов власти приходится на дотации из государственного (или земельного) бюджета. Налоги Составляют 30% поступлений в местные бюджеты. Наиболее существенными финансовыми источниками являются промысловый налог, фиксированная законодательством доля подоходного налога и налога на зарплату, а также...
Бюджетный дефицит и государственный долг Бюджетный дефицит представляет собой ту сумму денежных средств, на которую в данном финансовом году расходы бюджета превышают его доходы. Государственный долг — это сумма накопленных в стране за определенное время бюджетных дефицитов за вычетом имеющихся в то же время положительных сальдо платежей. Различают государственный внешний и внутренний долг. Внешняя задолженность — это долг страны иностранным государствам, иностранным юридическим и физическим лицам. Внутренний долг представляет собой задолженность государства юридическим лицам и населению, возникающую вследствие выпуска внутренних займов (облигационные займы). Существует несколько подходов к проблеме бюджетного дефицита: Первый подход требует, чтобы государственный бюджет был ежегодно сбалансирован. Эта концепция имеет свои положительные и отрицательные черты. Положительным является то, что в случае реализации такого подхода государство усилило бы свои функции по контролю и регулированию воспроизводственного проц...
✪Конспект экономиста Твоя⚡Экономика