Организация управления общественно значимыми услугами: опыт Франции

Во Франции понятие services publics, которые можно перевести как публичные, общественные, доступные для всех услуги, связано с деятельностью в целях общественного интереса или общественного блага. Общественные услуги в этой стране получили развитие с конца XIX в. Эти услуги имеют разнообразные формы: материальные (правосудие, почта, телефон, вода, газ, электричество, различные виды транспорта, система путей сообщения, школьное питание, детские сады, сбор бытовых отходов, дезинфекция), финансовые (предоставление субвенций, надбавок, социального обеспечения, семейных пособий, стипендий), интеллектуальные и культурные (различные формы государственного обучения, культурно-просветительская работа, профессиональное обучение, повышение квалификации) и другие.

На уровне Европейского Союза существует понятие общего экономического интереса, которое имеет довольно широкое распространение. Так, согласно ст. 86 соглашения о Европейском Союзе, предприятия, в функции которых входит управление в общих экономических интересах, и предприятия, имеющие характер фискальной монополии, подчиняются правилам конкуренции, однако в тех пределах, в которых правила эти наносят ущерб конкретным функциям, возложенным на эти предприятия.

Именно политика так называемых сетевых услуг в области железнодорожного транспорта, почты, телекоммуникаций, электричества и газа в наибольшей степени регулируются нормами на уровне Европейского Союза.

«Универсальная услуга» в области поставки электричества, налагаемая на государства — члены Европейского Союза Директивой № 2003/54 о внутреннем рынке электроэнергии (далее — Директива № 2003/54), «не связана ни с социальными тарифами, которыми могут воспользоваться только домохозяйства, которые отвечают определенным условиям, оправдывающим применение социального тарифа, ни с регламентируемым тарифом, поскольку его определение включает обязательно другие оговорки. При этом установление универсальной услуги является обязанностью для государств — членов Европейского Союза, даже если они свободны в установлении содержания этого понятия.

Директива № 2003/54 вменяет государствам — членам Европейского Союза единственное ограничение не ставить под угрозу выбор потребителем своего поставщика и не создавать условия для возникновения ситуаций, которые искажают конкуренцию.

В России, несмотря на то, что концепция общественных услуг являлась одной из составляющих административной реформы, понятие общественных услуг не фигурирует в российском законодательстве.

Одной из целей государственной политики Российской Федерации в настоящее время является улучшение качества услуг, предоставляемых государством. При этом метод делегирования частным предприятиям осуществления или управления услугами, предоставляемыми государством, используется в настоящее время в России, так же как и в других странах. Необходимо подчеркнуть, что если в экономически развитых странах Западной Европы негосударственные структуры занимались реализацией общественно значимых услуг в течение длительного периода времени и делегирование этих полномочий развивалось постепенно, в России эти формы управления общественными услугами находятся в начальной стадии. Такая передача реализации общественных услуг частным организациям имеет целью сделать их управление более эффективным.

В законодательстве Российской Федерации, что касается предоставления государственных услуг, понятие «услуга» обозначает способ, манеру удовлетворять потребности физических и юридических лиц. В Конституции Российской Федерации понятие «услуга» определено как форма деятельности, а в Гражданском кодексе Российской Федерации — как объект гражданских прав, в Бюджетном кодексе Российской Федерации — как минимальные государственные социальные стандарты, в Федеральном законе «Об основах социальной защиты населения Российской Федерации» — как действия по оказанию социальной помощи.

Актуальным представляется сравнительный анализ методов организации общественных услуг во Франции и в Российской Федерации.

Во Франции с организационной точки зрения общественно значимые услуги представляют собой деятельность в целях общего интереса, которая осуществляется структурой, деятельность которой в свою очередь определяется органами власти.

Организация общественных услуг всегда проистекает из акта органа государственной власти: задачи, цели, содержание общественных услуг определяются законом или на основании закона (например, определяются административно-территориальными образованиями в рамках их компетенции).

В большинстве случаев эта деятельность осуществляется государственными организациями с помощью собственных материальных и финансовых ресурсов, в этом случае имеет место прямое управление. В случае, когда государственная организация доверяет управление общественными услугами частной организации, управление является косвенным.

Ввиду разнообразия способов учреждения общественно значимых услуг и множества органов и лиц, которые принимают участие в их появлении, во Франции существует многочисленные способы управления данным видом услуг.

Тем не менее осуществление полномочий, относящихся к созданию общественных услуг (или их упразднению), выбор способа их управления, определение основ их функционирования, определение способов контроля принадлежит только государственным структурам, а именно территориальным органам власти: государству, регионам, департаментам, коммунам (местным органам власти).

Таким образом, именно государство в соответствии со ст. 34 Конституции Французской Республики и при посредничестве законодателя фиксирует основные принципы социальной защиты и при вмешательстве регламентирующих органов власти устанавливает способы их текущего управления.

Тот же самый принцип действует в отношении местных органов власти: они обладают полномочиями принимать решение относительно создания, способа управления, организации и упразднения общественно значимых услуг в отношении видов деятельности, которые входят в их компетенцию.

В результате всегда существует связь между органами государственной власти и общественно значимыми услугами.

Относительно задач, которые выполняются при управлении общественно значимыми услугами, выделяются три основные функции.

Первая функция, которую можно обозначить как стратегическое управление, касается стратегии, планирования общественно значимых услуг. Она обязательно реализуется органом государственной власти.

Третья функция, наиболее конкретная, заключается в непосредственной материальной реализации общественно значимой услуги, т.е. какое юридическое лицо реализует, на какой территории, какие операции предоставления услуг.

Наиболее серьезную проблему с точки зрения организации представляет реализация второй функции, определяемой как оперативное управление. Данная функция заключается в обеспечении бесперебойной работы (стабильности функционирования), материально-технического снабжения, пресечения нарушений, урегулирования конфликтов и чрезвычайных ситуаций, т.е. в регулировании, а также в минимизации издержек при выполнении операций, в своевременном реагировании на изменение действующих юридических норм и, таким образом, в оптимизации процесса предоставления услуг.

«Как только деятельность по предоставлению общественных услуг создана, следует организовать ее в соответствии с потребностями, которые ее обусловливают. Любая общественная услуга в материальном значении этого термина (удовлетворение общественной потребности) предполагает, в большинстве случаев, хотя бы минимальную организацию: набор кадров, приобретение движимого и недвижимого имущества, юридическую структуру, обладающую правами принятия решения и заключения контрактов, и так далее. Эта организация принимает форму или государственного управления (под непосредственным управлением государства или с помощью государственного учреждения) или негосударственного управления (делегирование управления общественными услугами)».

Необходимо отметить, что понятие «делегирование общественных услуг» применяется только во Франции. На уровне Европейского Союза существуют только директивы, касающиеся тендеров на выполнение общественных работ.

Кроме того, существуют общие принципы на уровне Европейского Союза, которые применяются к контрактам концессии общественных работ и государственных закупок.

Что касается методов организации предоставления государственных услуг в Российской Федерации, необходимо отметить следующее.

Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 установил оптимизацию функций органов исполнительной власти как основное направление административной реформы. Понятие «функция федерального органа исполнительной власти» означает нормативную деятельность указанного органа, которую он осуществляет постоянно на всей территории Российской Федерации.

Ранее в российском законодательстве не существовало классификации функций органов исполнительной власти. Указы Президента Российской Федерации от 3 марта 2004 г. № 314 и от 20 мая 2004 г. № 649 установили следующую классификацию:

  1. функцию разработки нормативных правовых актов;
  2. функцию контроля;
  3. функцию администрирования;
  4. функцию предоставления государственных услуг. В части функции по предоставлению государственных услуг понятие «услуга» не новое для российского законодательства, оно означает способ, манеру удовлетворения потребностей юридических и физических лиц.

В российской практике в настоящее время существует понятие «государственно-частное партнерство», которое по своей сути близко к сотрудничеству. На практике существуют различные варианты партнерства между государством (органами государственной власти), субъектами Российской Федерации и частными организациями: соглашения о долгосрочном сотрудничестве общего характера и в определенных областях — участие частных организаций в государственных федеральных программах развития и аналогичных программах на уровне субъектов Российской Федерации, в национальных проектах, передача негосударственным организациям функций государства.

Выделим основные способы управления общественными услугами во Франции.

Классическая теория способов управления общественными услугами во Франции различает государственные способы управления (под непосредственным государственными управлением, с помощью государственного учреждения, административного или имеющего промышленный и коммерческий характер) и негосударственные способы управления, с помощью негосударственных организаций. В той степени, в которой тот или иной сектор открыт для конкуренции, государство организует регулируемый рынок: совмещает динамизм рынка и реализацию целей общественных услуг.

Существуют две основные ситуации в части организации управления общественно значимыми услугами, которые проявляются в степени интеграции деятельности по реализации общественно значимых услуг и органа государственной власти, который за них отвечает.

В случае управления общественно значимыми услугами непосредственно самим органом управления он использует «принципы традиционной организации», которые позволяют обеспечить иерархию между исполнителем и органом государственной власти, ответственным за этот вид деятельности.

В случае, когда управление общественно значимыми услугами осуществляет частная организация, есть два способа наделить частную организацию компетенцией управления общественно значимыми услугами: или ответственный орган государственной власти производит наделение своим нормативным актом, или это реализуется посредством соглашения. Именно в этом последнем случае возникают соглашения о делегировании общественно значимых услуг.

Представляет интерес такой метод управления общественными услугами, как делегирование предоставления общественно значимых услуг частным организациям.

Во Франции органы государственной власти, в компетенцию которых входит предоставление государственных услуг, могут решить доверить управление ими организациям (государственным или частным), юридически отличным от них. Эта операция может быть результатом одностороннего наделения полномочиями, например, в форме закона, декрета или нормативного акта местного законодательного органа. Она также может осуществляться посредством контракта.

Если управление национальными общественно значимыми услугами (на уровне государства) осуществляется в основном государственными предприятиями во исполнение законодательства, то управление общественно значимыми услугами на местном уровне очень часто реализуется частными предприятиями, заключившими контракт. Среди таких видов деятельности наиболее важными являются: производство и реализация питьевой воды, сбор и переработка использованной воды, инфраструктуры портов и аэропортов, реставрационные работы, городской транспорт и стоянки. Этот способ управления общественно значимыми услугами имеет большое значение в экономике Франции.

Соглашения о делегировании представляют собой в настоящее время одну из основных категорий контрактов, заключаемых администрацией во Франции, в том числе потому, что в экономическом плане они затрагивают наиболее важные операции органов государственной власти.

Во Франции была разработана целая теория административных контрактов, опирающаяся на понятие общественной услуги. Так, в первой трети XX в. были разработаны исключения из правил гражданского права и зафиксированы обязанности сторон по административному контракту. Администрация была наделена полномочиями односторонних действий (право контролировать и управлять, санкционировать, право расторгать соглашения во имя общего интереса). Что касается другой стороны по административным контрактам, они были наделены значительными финансовыми гарантиями.

В итоге необходимо констатировать, что обобщение всех видов административных контрактов привело к появлению «самого административного из всех административных контрактов», а именно — концессии общественно значимых услуг.

Контракты делегирования общественно значимых услуг имеют характерные элементы административного контракта. Так, допускается чтобы контракт имел регламентирующие приложения. Например, в контрактах концессии общественно значимых услуг это технические задания, которые составляют единое целое с контрактом, некоторые из них имеют регламентирующий характер.

Даже если администрация имеет возможность в некоторых случаях доверять посредством контракта реализацию общественно значимой услуги частному лицу, она всегда сохраняет право контроля. Являясь делегированием, концессия тем не менее не является попустительством.

В Российской Федерации в 2005 г. появилась новая форма государственно-частного партнерства, это концессионные соглашения, установленные Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

«Особенностью концессионного соглашения является то, что объекты договорных отношений (имущество, отдельные виды деятельности) находятся в безраздельном, монопольном обладании только одной из сторон соглашения, а именно государства (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципалитетов). Другая сторона соглашения — это всегда частное лицо, принимающее на себя определенные обязательства в обмен на предоставляемые ему права».

В целом, в отношении управления общественно значимыми услугами в России в настоящее время идет поиск баланса между экономической эффективностью и необходимостью обеспечить социальную стабильность.

С одной стороны, государственные и муниципальные унитарные предприятия являются важными участниками государственного сектора экономики, с другой стороны, в таких государственных секторах, как электричество, газ, железнодорожный транспорт, предоставление услуг обеспечивается акционерными обществами с государственным участием и государственными корпорациями.

Такое положение дел имеет свои особенности. С одной стороны, государство стремиться сохранить традиционно активную роль в управлении экономикой, с другой стороны, оно не может не учитывать такие особенности рыночной экономики, как свобода заключения контрактов, в том числе и при заключении государственных контрактов.

Концепция управления общественными услугами, разработанная во Франции, представляет интерес по следующим причинам:

  • определение общественных услуг в соответствии с французской практикой исходит из многообразия видов общественных услуг и разнообразия органов государственной власти и других организаций, которые могут принимать участие в организации их удовлетворения;
  • в области управления общественным услугами, в частности в секторе естественных монополий, применяемая во Франции политика тарифов имеет целью согласовать требования конкурентных рынков с применением социальных тарифов, которыми могут воспользоваться хозяйства, при условии соответствия критериям, которые диктуются социальной политикой;
  • в области делегирования управления общественными услугами частным организациям, в том числе на контрактной основе, во Франции существует практика применения специального юридического режима, который позволяет органам государственной власти и частным организациям адаптироваться к реалиям рыночной экономики.