Особенности социальной политики в условиях кризиса и после

Одной из важнейших характеристик современных социальных систем является их открытость, которая стала следствием общего процесса либерализации экономики и расширения сферы глобальных хозяйственных связей. Особенностью открытых общественных систем является то, что они испытывают влияние внешней среды. Формы свободного движения товаров, рабочей силы, финансовых потоков или иных видов ресурсов, включая информационные, оказывают влияние на открытую систему, интегрируются в нее или отторгаются, оказывая влияние на степень ее устойчивости, вызывая определенные социальные последствия.

Либерализация экономических режимов характерна как для экономически развитых, так и для развивающихся стран, причем, как показывает практика, в том числе и развернувшийся экономический кризис, преимущества глобализации распространяются крайне неравномерно, а отрицательные последствия затрагивают всех. Такие проблемы, как финансовая и экономическая нестабильность, увеличение неравенства внутри стран и между ними, перешагивая национальные границы, становятся предметом озабоченности не только отдельных государств, но и международного сообщества, и оно вместе с национальными правительствами вынуждено искать ответы на новые вызовы, пересматривая и обновляя устоявшиеся ранее представления о модели макроэкономического развития, роли государства в экономике, мировой финансовой архитектуре, формах участия общества в принятии важнейших управленческих решений.

Одним из следствий открытости современных социальных систем и форм проявления процессов глобализации является обострение социальных рисков. В данном исследовании под социальными рисками понимаются факторы или явления, характеризующие вероятность наступления событий, влекущих за собой такие изменения социально-экономической системы, которые могут привести к потере или ограничению экономической конкурентоспособности и социального благополучия индивидов и социальных групп. Следует отметить, что интерес к проблеме рисков и способам управления ими является следствием динамизма и достаточно высокой степени неопределенности рыночной экономики. Поэтому различные формы рисков, в частности, производственных, финансовых, инновационных, экологических и т.д., получили достаточно развернутое научное обоснование и рекомендации по управлению ими .

Что касается социальных рисков, то внимание к ним особенно со стороны экономистов, на наш взгляд, недостаточно, хотя исследования современных социальных систем свидетельствуют об обострении и усложнении социальных рисков. К сложным рискам относятся, в частности: риск преждевременной смерти, который может быть связан с плохой экологической обстановкой, вредными условиями труда, социальными болезнями, включая ВИЧ/СПИД, туберкулез и др.; угроза нищеты, например для населения депрессивных территорий или районов с тяжелыми климатическими условиями; наконец, криминогенная обстановка и терроризм, создающие угрозу жизни, здоровью, собственности граждан.

Перечисленные социальные риски, несмотря на свое разнообразие и различие форм проявления в разных обществах, имеют специфическую характеристику — всеобщность. Степень их опасности для разных социальных групп и индивидов не одинакова, но, как показывает практика, справиться с данной категорией рисков в одиночку, индивидуально, а в ряде случаев даже на уровне отдельного государства невозможно.

Серьезность данной проблемы обусловила появление специальных исследований и даже научных направлений, например в фундаментальной социологии. Здесь сформировалась самостоятельная отрасль — социология риска. Существенный вклад в развитие этого направления внесла немецкая социология (Гелен А., Луман Н., Бек У. и др.). С точки зрения предмета данной статьи представляет интерес позиция немецкого социолога Ульриха Бека. Анализируя особенности современного постиндустриального общества, связанные в том числе и с процессами глобализации, Ульрих Бек приходит к выводу о том, что современное постиндустриальное общество — это общество риска. Этот тезис обосновывается тем, что подрываются и исчезают важнейшие основы общества индустриального модерна, в частности, классовые различия, ориентация на производительный труд и рост богатства. Вместо этого системообразующими становятся такие факторы, как всеобщая опасность, страх, неуверенность и всеобщее равенство в страхе и неуверенности. Моментом общественного осознания данного теоретического посыла У. Бек определяет Чернобыльскую катастрофу. «Чернобыль — это… конец всех наших строго культивированных возможностей дистанцирования друг от друга, ставший очевидным после радиоактивного заражения. От бедности можно защититься границами, от опасностей атомного века — нельзя. В этом их своеобразная культурная и политическая сила. Эта сила в угрозе опасности, которая не признает охранных зон и дифференциаций современного мира». В 2001 г. этот вывод подтвердили террористические атаки в США. В 2008 г. — глобальный финансовый кризис.

Рассмотрение общности угрозы, неуверенности и страха в качестве основной социальной характеристики общества риска обусловливает новый взгляд на весь комплекс сложившихся теоретических и идеологических представлений и действующих институтов. Этот тезис актуален для системы взаимосвязей между государством и личностью, включая вопросы основных прав граждан; он оказывает влияние на определение границ политических систем и общественных движений; наконец, сами функции и роль государства, сферы его ответственности и прерогативы претерпевают существенные изменения под влиянием новых реалий.

Не ставя перед собой задачу детально анализировать теорию Бека У. и других исследователей социологии риска, считаем необходимым отметить значимость данных исследований с точки зрения теоретико-методологических подходов к становлению современной социальной политики, ее субъектов и системообразующих категорий именно с точки зрения ее открытости и подверженности серьезным влияниям внешних обстоятельств, включая мировые финансово-экономические кризисы.

Признание сложности и всеобщности ряда социальных угроз обусловливает необходимость системного постоянного взаимодействия международных институтов, национальных правительств и граждан для преодоления либо смягчения воздействий такого уровня. Только объединяя усилия, можно определить приоритеты и способы противостояния как новым, так и старым социальным проблемам. Решение задач такого масштаба невозможно в закрытом режиме. Возникает необходимость формирования механизмов взаимодействия международных институтов и адекватных для отдельных стран систем обратной связи между властью и обществом для согласованного понимания, во-первых, приоритетов обеспечения устойчивого развития, а во-вторых, путей достижения согласованных целей.

Необходимо констатировать, что перечисленные выше социальные риски характерны для современной России и являются фоном, на котором разворачивается финансово-экономический кризис. Экономическая стабильность последних лет обеспечила рост благосостояния населения, характеризующийся привычными для нас количественными показателями, такими, как рост реальных денежных доходов, расширение личного потребления населения, повышение потребительских стандартов, увеличение сбережений населения при одновременном росте потребительских кредитов. Однако показатели качества жизни оставляют желать лучшего. Сохраняется высокая степень дифференциации социального положения различных групп населения, по-прежнему вызывают тревогу демографические показатели и характеристики состояния здоровья населения, сохраняется высокий уровень преступности. Не удалось ликвидировать застойную самовоспроизводящуюся бедность, сохранившую свою инфраструктуру. В соответствии с международными сопоставлениями Россия, несмотря на удовлетворительную динамику экономического развития, относится к группе социально неблагополучных стран, с высокой вероятностью разнообразных социальных рисков.

Ситуация, создавшаяся в социальной сфере России накануне развернувшегося в конце 2008 г. финансово-экономического кризиса, ярко продемонстрировала необходимость учета одной из важнейших характеристик открытых систем, отличающих их от закрытых, — отношение к цели. Для закрытых систем цель (цели), как правило, является внешним по отношению к системе фактором. В открытых развивающихся системах цели формируются внутри системы на основе соответствующих закономерностей целеобразования.

В этой связи важно подчеркнуть, что многообразие социальных рисков обусловливает многообразие целей современной социальной политики. Возникает необходимость их структуризации, обоснования приоритетов, выявления стратегических и тактических целей. Эта задача становится особенно ответственной в условиях ухудшения социально-экономической ситуации, возникновения ресурсных ограничений, что мы наблюдаем сегодня.

Еще одним важным методологическим аспектом в контексте современных вызовов является то, что для сложных многоуровневых систем, подверженных воздействию различных внешних факторов, в том числе оказывающих разрушительное воздействие на систему, особое значение приобретает механизм обратной связи, поскольку согласно теории систем именно обратная связь является основой саморегулирования, развития системы, ее адаптивности, т.е. приспособления к изменяющимся условиям существования.

Особого внимания заслуживает проявление механизма обратной связи между экономической и социальной политикой в условиях постиндустриального этапа развития. Однако для теоретического обоснования характера этого взаимодействия методологии системного анализа явно недостаточно в силу того, что сама модель макроэкономической политики является предметом серьезных экономических дискуссий, которые активизировались к концу прошлого столетия особенно после азиатского кризиса, продемонстрировавшего необходимость переосмысления макроэкономической модели. Современный глобальный кризис демонстрирует полный крах политики «вашингтонского консенсуса» и необходимость

формирования новых мирохозяйственных связей, учитывающих интересы не только сложившихся ранее политических и бизнесэлит, но и новых акторов, в числе которых и современные общественные институты.

Для России важнейшей задачей современности и соответственно ключевым моментом всех антикризисных мероприятий, наряду с сохранением потенциала развития, является необходимость не допустить дальнейшего раскола общества, его разобщенности на фоне кризисных явлений, перехода финансового и экономического кризиса в социальный и политический. К сожалению, до сих пор у населения нет четкого понимания своих социальных прав, также как и представления об обязанностях государства по их защите. Очевиден и под влиянием обострения социальных рисков усугубляется дальнейший раскол общества по многим показателям: уровню и качеству жизни, доступу к рынку труда, образованию, медицинскому обслуживанию, даже по условиям и месту проживания. Сложившаяся ситуация, несмотря на усилия властей, сохраняется последние 15 лет и создает крайне неблагоприятный фон для борьбы с финансово-экономическим кризисом и его социальными последствиями.

Приоритетной задачей в этих условиях становится обоснование согласованных, общественно признанных и публично заявленных целей и антикризисных программ, ориентированных на конкретные общественные ожидания, формирование механизмов обратных связей и системы контроля, обеспечивающего эффективную реализацию предпринимаемых мер, в том числе и путем необходимых корректировок, позволяющих повысить эффективность используемых ресурсов и добиться заявленных целей. Развернувшийся кризис лишь актуализировал необходимость реализации новой, адекватной современному этапу развития экономики социальной политики, предполагающей участие общества и учет его интересов.

Для современной России экономическая система, построенная на взаимодействии и доверии, не просто ключевой вопрос выхода из кризиса, но и важнейшее условие формирования конкурентоспособной экономики, это вопрос укрепления национального суверенитета и возможности эффективно отстаивать свои интересы в складывающейся системе мирохозяйственных связей. Задача новой социальной модели, адекватной современным вызовам, — способствовать формированию доверия к российской экономике и экономической политике через систему жизнеобеспечения.

В данном контексте новая идеология социальной политики — это партнерство, а не милостыня, гарантия социальных прав, а не патернализм. России сегодня нужна не просто социальная политика — нужна национальная социальная политика как новая форма патриотизма. Единое социальное пространство, единые социальные права, единство главных целей — условия для объединения нации и основа укрепления Российского государства. Но для этого объединения необходимо и распределение социальной ответственности между государством, обществом, бизнесом и гражданином, в том числе и в условиях современных рисков, которые неизбежны, и их не только следует учитывать, но ими необходимо научиться управлять.

С точки зрения противостояния новым социальным вызовам представляет интерес международный опыт, в частности, концепция социальной сплоченности, к которой приковано внимание многих европейских экспертов, политиков, общественных деятелей. Уже на протяжении, по меньшей мере, десятилетия социальная сплоченность используется лицами, формирующими политику, в качестве руководящей идеи для социальных целей и завоеваний Европы. Суть социальной сплоченности в общественном благополучии, гармоничных и стабильных социальных отношениях как неотъемлемых составляющих социально-экономического прогресса и мирного сосуществования. Основной вопрос заключается в том, до какой степени люди чувствуют себя связанными с обществом и в какой мере они преданы определенному набору общепринятых ценностей и социальных целей. Концепция социальной сплоченности была включена в политическую стратегию Совета Европы на 2-м Саммите глав государств и правительств в 1997 г. В 1998 г. был учрежден Европейский комитет по вопросам социальной сплоченности (CDCS), состоящий из представителей стран-членов Совета Европы. В 2000 г. Комитетом министров была принята Стратегия социальной сплоченности, новая редакция которой датируется мартом 2004 г. Концепцию использовали и расширяли и другие органы Совета Европы, в том числе Конгресс местных и региональных властей. В сущности, Советом Европы выработано понимание социальной сплоченности в неотъемлемой связи с фундаментальными задачами организации: реализацией прав человека, демократией и верховенством права.

Социальная сплоченность — это стратегическая концепция для Совета Европы, которая во многом пересекается с выполнением ключевых задач Организации в сфере прав человека, демократии и верховенства права. Содействие формированию социальной сплоченности должно стать одним из основных видов деятельности Совета Европы. Однако, чтобы вклад Организации в общее дело был более ощутим, она должна сосредоточиться на четырех основных направлениях деятельности: интенсификации реализации социальных прав, развитии социальной ответственности, содействии социальному и гражданскому диалогу и формированию более укорененного чувства безопасности и уверенности в завтрашнем дне.

Символичным можно признать тот факт, что в феврале 2009 г. в Москве прошла первая Конференция министров социального блока государств — членов Совета Европы, где была подписана Декларация «Инвестировать в социальную сплоченность — инвестировать в стабильность и благополучие общества».

Представляется, что методологические подходы к формированию и оценке социальной сплоченности могли бы быть с успехом использованы как в российской практике противостояния новым социальным рискам вообще, так и в мероприятиях, направленных на минимизацию последствий финансово-экономического кризиса, в частности.

В контексте современных социальных проблем и минимизации социальных последствий финансово-экономического кризиса в России считаем необходимым обратить внимание на следующие моменты. Одной из общих характеристик финансово-экономических кризисов является возрастание существующих и возникновение новых ограничений. Они охватывают все сферы жизнедеятельности человека, включая политическую и социально-экономическую. Политические ограничения создают проблему уменьшения доверия к политической системе и государственным институтам, влияют на уровень и способы проявления людьми политической активности и могут в итоге увеличить оторванность политической системы от запросов и ожиданий населения, что закладывает основы для политических кризисов. Социально-экономические ограничения затрудняют доступ некоторых групп населения к традиционно сложившимся и количественно определенным финансовым и иным источникам удовлетворения социальных потребностей, включая рынок труда, сферу здравоохранения и образования, а также приводят к сильному социальному расслоению и в итоге к расколу общества.

Бездействие в условиях кризиса может превратить ограничения в социальные и политические риски и подорвать социальную стабильность в обществе, сведя на нет социально-экономические достижения последних лет. К тому же результату, но с более существенными ресурсными потерями приведут и непрофессиональные, спонтанные действия властей по противодействию кризисным явлениям. Поэтому первым и важнейшим шагом является организация постоянно действующего общероссийского мониторинга финансово-экономических процессов. В условиях высокого уровня интеграции финансовой, экономической и социальной сфер мониторинг должен включать финансовые, экономические и социальные индикаторы и, более того, отражать взаимодействие между ними.

Особенностью такого мониторинга должна стать его ориентация не только на информационную составляющую, но и на реализацию функции оценки состояния конкретной сферы и соответствия происходящих в ней изменений поставленным целям. Таким образом, речь идет о формировании мониторинга/оценки или наблюдения за ходом реализации антикризисной политики. Такой мониторинг/оценка может включать в себя два направления деятельности:

  • мониторинг и оценка введения в действие принятых на федеральном и региональном уровнях нормативных правовых документов в связи с антикризисными мерами, анализ их правоприменения и разработка методических и других указаний в этой связи;
  • разработка и распространение, при необходимости совместно с заинтересованными ведомствами, набора показателей для наблюдения за ходом реализации заявленной политики. Это позволит соответствующим органам власти адекватно оценивать происходящие в социальной и других сферах изменения, а также определять наиболее уязвимые сферы социальной политики и группы населения, по отношению к которым необходимы неотложные меры поддержки.

На наш взгляд, оперативная система социальных индикаторов в условиях финансово-экономического кризиса должна включать прежде всего показатели состояния сфер, подверженных наиболее вероятным социальным рискам, в частности: индикаторы состояния рынка труда, динамики доходов, структуры потребительского рынка и др.

Вторым необходимым условием успешного противостояния кризису является согласованность действий властей всех уровней. Дифференциация уровня жизни различных групп населения и территорий Российской Федерации, локализация особых условий жизни приводят к разнообразию социальных рисков, вследствие чего люди, живущие в одном и том же сообществе или обществе, испытывают различные проблемы в связи с финансовыми и экономическими потрясениями. Поэтому необходимо учитывать взаимосвязь, а иногда и взаимозависимость различных направлений политики. На любом уровне — федеральном, региональном, местном — границы каждого направления политики не являются непроницаемыми, и ее действия простираются далеко за пределы бюрократических ограничений. При этом вопросы социальной политики и социальной инфраструктуры должны рассматриваться не только как самостоятельное направление мер по смягчению кризиса, но и как составная часть системной антикризисной программы.

Третье. Как уже отмечалось, для современной России важнейшей задачей является не допустить раскола общества, более того солидарность в кризисных условиях может создать условия для его дальнейшей консолидации. Для решения данной задачи необходима работа по нескольким направлениям.

Прежде всего для формирования согласованной программы антикризисных мер и ее эффективной реализации необходимы совместные действия не только властей различных уровней, но и привлечение общественных институтов, участие многих экономических субъектов (федеральных, местных и региональных органов власти, социальных партнеров, НПО/гражданского общества). Чрезвычайно важны региональный и муниципальный уровни, поскольку они наиболее четко представляют проблемы своих граждан. Органы государственной власти в данном случае должны выступить в качестве инициаторов и гарантов социальных инициатив, содействуя сохранению равного доступа граждан к социальным правам и активно проводя консультации и переговоры с различными социальными и общественными институтами, например, трехсторонней комиссией, представителями работодателя (ТПП, РСПП), Общественной палатой, Счетной палатой Российской Федерации в целях разработки и реализации наиболее сбалансированных мер социальной поддержки населения и повышения эффективности предпринимаемых усилий по минимизации социальных рисков.

Одной из значимых сторон данного процесса, способствующей консолидации российского общества, является стимулирование активности граждан и их интеграции в общество. Современное представление о стимулировании активности как, в первую очередь, об экономической проблеме, по мнению ряда специалистов, должно быть расширено и включать, наряду с экономической активностью, участие в социальных и политических процессах. Данный подход ориентирован на содействие формированию активного и интегрированного общества. Комплекс мер, которые имеются в данном случае в виду, включает меры в области содействия приспособлению к многообразию культур и их сосуществованию, более эффективной реализации демократии, в том числе за счет дальнейшего укрепления социального диалога и определения порядка осуществления гражданского диалога (посредством которого группы или сегменты общества, имеющие потенциально противоположные или разные интересы, могут находить точки соприкосновения).

В условиях кризиса, когда экономические возможности ограничены, именно общественные и гражданские инициативы могут восполнить дефицит материальных и нематериальных ресурсов, включая доверие различных групп населения друг к другу и общества к институтам власти.

Что касается поддержания конкретных сфер социальной политики в условиях глобального социально-экономического кризиса, то, по нашему мнению, следует выделить следующие направления.

1. Важнейшей задачей в сфере занятости и минимизации отрицательных последствий на рынке труда является сохранение образовательного и квалификационного уровня рабочей силы, поддержание сформировавшихся социальных связей, т.е. сохранение человеческого и социального капитала. В частности, речь идет о модели «гибкой защищенности» (flexicurity), которая обеспечивает гибкость для работодателей и защищенность для работников . Именно в условиях спада производства в различных отраслях особенно важен поиск взаимовыгодного сочетания гарантий занятости и поддержания возможностей работодателям сохранять и развивать наиболее жизнеспособные сектора экономики. Таким образом, у гибкости трудовых ресурсов есть пределы не только с точки зрения условий, в которых она возможна, но и потому, что она зависима от других факторов социально-экономической системы.

В условиях кризиса существенно возрастает значимость достоверных оценок происходящих событий, что предполагает наличие мониторингов состояния российского и региональных рынков труда. Причем в данном контексте мониторинг рассматривается как постоянная функция, ориентированная прежде всего на предоставление заинтересованным лицам характеристик обратной связи и предварительной информации об успехах или неудачах в достижении намеченных результатов. Мониторинг результатов должен включать сбор и анализ данных для измерения эффективности реализации конкретных программ и процессов, измерения соответствия полученных результатов принятым целям и стратегиям, а также выработки рекомендации по корректировке управленческих решений в целях повышения их эффективности.

2. В области борьбы с инфляцией нельзя ограничиваться исключительно финансовыми мерами, направленными на сглаживание процесса девальвации рубля, поддержание валютного коридора, регулирование оттока капитала или ограничение масштабов эмиссии. Поскольку инфляционный рост по-разному проявляется

в различных сегментах внутреннего рынка, необходим оперативный мониторинг роста цен именно в потребительском секторе. Причем для контроля за ростом потребительских цен в период кризиса представляется явно недостаточным ограничение аналитических инструментов ранее разработанными Росстатом показателями, а именно: индексом потребительских цен, динамикой стоимости фиксированного набора потребительских товаров и услуг, стоимости минимального набора продуктов питания, а также расчетом прожиточного минимума. Перечисленные показатели либо дают самое общее представление о развитии инфляционных процессов (например, ИПЦ), либо исчисляются с большим временным лагом (прожиточный минимум), что ограничивает их использование для целей выработки оперативных антикризисных мер.

Представляется целесообразным в период кризиса оценивать масштабы инфляции в потребительском секторе на основе согласованной в обществе «корзины расходов», в которую должны входить как основные товары массового спроса, так и набор услуг, причем не только обязательных. Такой индикатор должен быть дифференцирован с учетом расходов различных социальных групп населения и иметь официально установленный критический уровень, представляющий собой публичное обязательство властей на федеральном или региональном уровне. Сопоставление фактического и порогового значений показателя инфляции могло бы стать критерием успешности борьбы различных властей с кризисными явлениями в секторе их прямой ответственности.

3. Состояние потребительского рынка является одним из критериев экономической безопасности страны, поэтому одной из важнейших задач государства в этой сфере является поддержание насыщенности рынка товарными ресурсами на уровне, достаточном для обеспечения свободного доступа населения к товарам, входящим в согласованную на период кризиса «корзину расходов».

Учитывая неизбежные проблемы с импортом, основным источником товарных ресурсов внутреннего спроса должно стать отечественное производство. Импульс к его развитию уже заложен устойчивой девальвацией рубля, защищающей внутренний рынок от конкуренции с импортными аналогами, однако это не исключает потребностей отечественных производителей в доступных кредитах, что должно стать еще одним приоритетом финансовой политики.

Помимо этого ставка на отечественного производителя облегчает контроль за динамикой потребительских цен, а главное, это фактор, стабилизирующий рынок труда и позволяющий проводить активную политику занятости, закладывая потенциал на будущее развитие отечественной пищевой и легкой промышленности.

Оценивая социально-экономическую ситуацию в стране с учетом развернувшегося глобального финансово-экономического кризиса, и Президент России Медведев Д.А. и Председатель правительства Путин В.В. заявляют о неизменности выбранных приоритетов. Это прежде всего инновационное развитие страны, модернизация и максимальная поддержка социальной сферы, развитие предпринимательства; несмотря на необходимость противостоять кризисным явлениям в экономке, предпринимаемые меры не должны менять основное направление развития. Беспрецедентные меры поддержки социальной сферы призваны сохранить те социальные стандарты и положительные тенденции, которые сформировались в последние годы и которые были призваны обеспечить стабильность экономического и общественного развития России.