Перспективы совершенствования государственного управления в Беларуси

Государственное управление является основой функционирования любого государства. Тем не менее данному явлению в отечественной литературе уделяется недостаточно внимания. Соответствующие вопросы представляются излишне «техническими» и запутанными и в целом редко привлекают внимание исследователей. Вместе с тем с учетом радикальных изменений в политической и экономической сферах, произошедших после распада СССР, для Беларуси построение эффективной модели государственного управления представляет насущную необходимость, диктуемую самой жизнью. Компактный и эффективный государственный аппарат, оперативно реагирующий на внешние и внутренние вызовы, — залог конкурентоспособности государства в экономической и иных сферах.

Обретение Беларусью после распада СССР независимости послужило толчком к коренному обновлению большинства сторон жизни страны, реформированию государственных и общественных структур. Многие ранее отвергаемые ценности (права человека, правовое государство, рыночная экономика) за очень короткий промежуток времени заняли доминирующее положение в общественном сознании и начали оказывать существенное влияние на формирование государственной политики.

Изменение ценностных ориентаций с неизбежностью повлекло реформирование законодательной базы государства. В первую очередь реформы коснулись сферы конституционного законодательства и законодательства о хозяйственно-экономической деятельности, тогда как реформирование системы административного права запаздывало.

Основными характеристиками существующей административной системы являются жесткая централизация и зависимость нижестоящей организации от позиции вышестоящего органа, четкое планирование экономических показателей, выполнение большого объема социальных функций, масштабный контроль над общественными процессами, прямое государственное управление в экономической и социальной сферах, невысокий уровень прозрачности деятельности государственных структур, контроля за их деятельностью со стороны населения и т.д.

Сложившаяся система была оправдана на определенном этапе развития общества и государства, прежде всего в условиях распада СССР, позволила обеспечить высокую степень стабильности и управляемости общественными процессами. Однако в нынешних условиях все более очевидным становится наличие у нее существенных недостатков. В современных реалиях государственное управление постепенно «эволюционирует» от исполнительно-распорядительной деятельности, прямого командно-административного управления социальной и экономической сферами к деятельности по обеспечению прав, свобод и законных интересов, предоставлению услуг населению.

В частности, не является оптимальной существующая организационная система управления. По-прежнему сохраняется значительное число министерств, что усложняет процесс межведомственного взаимодействия. Выделение сфер ответственности министерств складывается достаточно произвольно. Неясным остается статус и роль департаментов при министерствах и государственных комитетах.

Существенно осложняет ситуацию и сдерживает проявление инициативы значительное количество функций, возложенных на государственные органы. Из года в год количество выполняемых государственным аппаратом функций неуклонно растет. Простое сравнение Положения о Министерстве юстиции разных лет показывает, что за последние 20 лет количество выполняемых данным Министерством функций увеличилось почти в три раза (с 20 до 56). В результате складывающейся перегрузки государственные органы оказываются изначально запрограммированными либо на нарушение предписаний, либо на своевременное, но остающееся более или менее формальным принятие решений.

Проблемной остается и сфера государственной службы. По сути, государственная служба на сегодняшний день не является единой, а представляет собой разрозненную систему, замкнутую в отдельных государственных органах. Сохраняется большой процент лиц, очень долгое время работающих на государственной службе, что наряду с положительными аспектами серьезно затрудняет проведение преобразований. Не принято достаточных мер по формированию этических установок на государственной службе, выработке гибких механизмов стимулирования оплаты труда государственных служащих.

Требуется дальнейшее совершенствование механизма взаимодействия государственных органов с населением при осуществлении административных процедур. Население по-прежнему вынуждено контактировать с большим количеством различных государственных органов и организаций, расположенных по различным адресам, у которых различный режим работы и т.д. Сложным остается и поиск необходимой информации. За редким исключением нет возможности осуществления административных процедур в электронном виде.

Отсутствуют эффективные способы защиты нарушенных прав граждан в сфере государственного управления. Фактически единственной действенной формой остается административное обжалование. Судебный порядок обжалования по-прежнему практически невостребован.

Таким образом, в сфере государственного управления существует целый комплекс вопросов, требующих своего разрешения. Для их решения предпринимаются определенные меры. В частности, важным направлением государственной политики становится дебюрократизация государственного аппарата, приняты и реализуются мероприятия по упрощению административных процедур, совершенствуется механизм контрольной деятельности, происходит и оптимизация организационной системы управления и т.д.

Тем не менее указанные мероприятия носят разрозненный характер, не увязаны в единую систему и в большинстве случаев направлены на решение отдельных, частных проблем. К сожалению, на нынешнем этапе отсутствует закрепленное в нормативном документе концептуальное видение итоговой картины, к которой должны привести изменения, а также четкое представление о средствах, с помощью которых можно и нужно решать накопившиеся проблемы.

Вместе с тем государственное управление носит комплексный характер, все части и элементы управленческой системы находятся в тесной взаимосвязи. Изменение лишь отдельных компонентов без одновременной корректировки иных элементов системы нередко малоэффективно и не приводит к запланированным целям (например, сокращение числа министерств или иных государственных органов без сокращения числа выполняемых государственным аппаратом функций). В связи с этим в большинстве стран мира приоритет отдается комплексным трансформациям в сфере государственного управления.

С учетом изложенного в настоящее время все более очевидным становится необходимость проведения преобразований в системе государственного управления.

1. Теоретические основы проведения административных реформ

1.1. Эволюция подходов к построению механизма государственного управления

В XX веке первая волна административных реформ прошла в 20 — 30-х годах, когда государство было вынуждено усилить свою роль в экономике и взять на себя выполнение многих социальных функций. Это потребовало создания профессиональной государственной службы и укрепления всех государственных структур.

Основы теории государственного управления в то время были заложены в работах В.Вильсона и М.Вебера и получили название «теория рациональной бюрократии». Выдающийся немецкий социолог М.Вебер в начале XX столетия провел систематизированный анализ государственной бюрократии. М.Вебер считал, что бюрократическая организация является наиболее рациональным институтом для решения задач управления в современном обществе. Он утверждал, что работа административного аппарата должна осуществляться в соответствии с определенными принципами:

  • должностные полномочия служащих должны быть закреплены в официальных нормативных документах;
  • должностные лица действуют в условиях жесткой иерархии, в рамках которой чиновники, стоящие на более высокой ступени, осуществляют надзор над нижестоящими;
  • управление государственным учреждением основывается на письменных документах, поэтому в любой организации должен существовать штат клерков и секретарей;
  • управление бюрократической структурой предполагает основательную специализированную подготовку кадров.

Но кризис в мировой экономике 70 — 80-х гг. XX века во многих западных странах окончательно изменил общественные настроения в отношении существующих государственных институтов, роли государственной службы в управлении. Традиционная модель государственного управления оказалась в состоянии глубокого кризиса <1>.

<1> Герменчук, В.В. Пространство власти и управления / Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь. — Минск: Право и экономика, 2010. — С. 108.

Ответом на данную ситуацию стало проведение во многих странах административных преобразований. Волна таких преобразований приходится на 80 — 90-е годы прошлого столетия и обусловлена «перегревом» государства от огромного числа возложенных на него задач и функций, дополняемых все новыми и новыми проблемами, решить которые оно оказалось не в состоянии. Кроме того, важной причиной административных преобразований является чрезмерное увеличение расходов государства. Во многом это связано с большим числом различных социальных программ. Тем не менее, несмотря на принимаемые меры, у населения сохранялось недовольство качеством государственных услуг.

Теоретической основой реформирования государственного управления стала концепция нового государственного управления (менеджмента) (НГУ), основы которой были сформулированы в 80 — 90-е годы прошлого столетия. Сторонники данной концепции стремились реформировать государственное управление на основе широкого заимствования моделей и принципов управления бизнесом в рыночной экономике.

Появление теории НГУ стало результатом кризиса идей государства всеобщего благоденствия с опорой на теорию рациональной бюрократии. Чиновники из «слуг народа» превращались в хозяев. Рычагов влияния на них становилось все меньше. Государственный аппарат критиковали за консерватизм, неэффективность, «присвоение государства» и игнорирование интересов общества. Классическая бюрократия стала рассматриваться как символ и проявление организационной неэффективности.

Основной порок бюрократической организации государства видели в ее монополии на право интерпретации и реализации общественного интереса. Находясь в отличие от структур частного сектора вне «дисциплинирующего воздействия соображений выгоды», бюрократические аппараты расточительны и неэффективны. Отсюда вытекает принципиальная позиция о преимуществах частного сектора и конкурентной рыночной среды. Использование в государственном аппарате управленческих технологий частного сектора позволяет сократить бюрократию и повысить эффективность государственного управления.

Вместе с тем со временем теория НГУ начала подвергаться жесткой критике. Ее критики отмечали, что в этой концепции не учитывается сущностная близость государственного управления к политике. Еще одним слабым звеном теории и практики менеджеризма является односторонняя направленность модернизации системы государственно-административного управления на экономическую пользу. Опыт административных реформ во многих странах показал, что рыночные принципы в системе государственного управления имеют границы своего применения. Выход за их пределы чреват серьезными осложнениями, размыванием сущности государственной службы. Жизнь подтвердила, что теория НГУ не является панацеей от всех болезней бюрократической системы. Тем не менее отдельные элементы этой теории успешно используются в практике государственных органов и организаций.

В настоящее время наиболее перспективное направление административных преобразований связано с внедрением концепции «governance». Документы «Программы развития» ООН подчеркивают следующий смысл термина «governance». Говоря о «хорошем управлении» («good governance»), разработчики программы связывают его со следующими характеристиками:

  • участие (все граждане обладают голосом в принятии решений — прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; такое широкое участие строится на свободе ассоциаций и слова, а также на способности к конструктивному диалогу);
  • верховенство права (честность и беспристрастность правовых структур, особенно тех, которые обеспечивают соблюдение прав человека);
  • прозрачность (свобода информации, ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован);
  • чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан);
  • ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться);
  • справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние);
  • результативность и действенность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан);
  • подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав);
  • стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации) <2>.

<2> UNDP. 2002. Good Governance and Sustainable Human Development. — Governance for Sustainable Human Development. A UNDP Policy Document // http://magnet.undp.org.

В целом современные административные реформы связываются с переходом от присущего НГУ инструментализма к системным подходам, нацеленным на восстановление или более полный учет политических и моральных аспектов администрирования.

1.2. Краткий обзор административных реформ в отдельных странах

В Великобритании основными составляющими административной реформы стали следующие направления.

Приватизация государственного сектора. Была осуществлена радикальная приватизация в таких традиционных отраслях государственного сектора, как местный транспорт, электро-, газо- и водоснабжение, телекоммуникации. Правительство считало, что это будет способствовать росту производительности труда и качества услуг, облегчит налоговое бремя для населения.

Конкурсный тендер и передача на подряд ряда государственных услуг населению. Многочисленные услуги коммунальных служб по уборке, обслуживанию, охране, вывозу мусора и др. передавались частным фирмам на договорной основе.

Учет и рационализация всех рабочих операций. На основе специальных обследований была проведена аттестация всех рабочих мест в государственном секторе. В результате получила широкое распространение практика использования сотрудников на полставки.

Введение полурынков в системе государственных учреждений. Для повышения конкуренции на рынке товаров и услуг значительное количество организаций и учреждений превращено в хозрасчетные организации с передачей им права самостоятельного использования бюджетных средств и распределения ресурсов.

Использование в системе государственного управления трансферов и ваучеров. Введение ваучеров на образование, например, полностью изменило систему финансирования учреждений образования, привело к конкуренции между ними, расширению права выбора у потребителей и повышению качества образования.

Программа «Проверка эффективности». С помощью специального опросника для государственных служащих была проведена проверка текущих расходов государственных учреждений. Изучалось буквально все: от проблемы дублирования полномочий до уборки офисов.

Финансово-управленческая инициатива. Вниз по иерархической вертикали были делегированы права и ответственность за планирование и управление бюджетом своих организаций и оценку результатов их деятельности.

Программа «Следующие шаги». Система государственной службы громоздка, и ею трудно управлять как единым целым. Некоторые служащие больше озабочены перспективами своего служебного роста, чем предоставлением услуг населению. В высшем звене преобладают люди, не имеющие опыта работы в конкретной сфере деятельности и занятые в основном общим руководством. В соответствии с программой задачи министерств сокращались до их «ключевых» функций, связанных с разработкой политики отрасли. Оказание услуг населению передавалось специальным исполнительным агентствам с высоким уровнем автономии по отношению к центральной администрации.

Программа «Хартия для граждан». Рассчитана на повышение эффективности предоставления коммунальных и иных общественных услуг.

Программа «Тестирование рынком». Предусматривает меры по расширению сферы услуг на основе подрядов на конкурсной основе, устранению факторов, тормозящих инициативу подрядчиков, оплату труда на основе вложенных средств и качества услуг.

Программа «Модернизация государственного управления». Была предложена с целью распространения целевых методов и оценки качества государственного управления на весь общественный сектор страны. Всем министерствам поручалось заключить договор на предоставление услуг сроком на три года, в котором указывались конкретные показатели производительности и эффективности по каждой категории услуг.

Результаты и последствия реформ в Великобритании оцениваются достаточно положительно. Изменился сам облик британской системы государственного управления. Она стала более экономичной и эффективной, отзывчивой на нужды общества <3>.

<3> Герменчук, В. Управление по результатам или новая жизнь старых идей // Беларуская думка. — 2010. — N 1. — С. 70 — 73.

В США реформа была начата в 1993 году под руководством Комитета по реформированию государственного управления. Были разработаны новые принципы так называемой предпринимательской парадигмы государственного управления, которые составили главное содержание распоряжения Президента США Б.Клинтона «Установки стандартов обслуживания клиентов».

Перед государственными органами в качестве приоритетных ставились такие задачи, как идентификация всех клиентов, которые обслуживаются государственными агентствами; изучение их потребностей, вида и качества получаемых услуг, уровня удовлетворенности существующей системой; определение эталонных и дистанционных стандартов обслуживания, качество которых должно быть равно лучшему в бизнесе; создание конкурентной среды, возможности выбора для клиентов вида обслуживания и средств поставки услуг.

Административная реформа имела три основных этапа. На первом этапе стояла задача — «Работать лучше, стоить меньше». Достижение цели связывалось с осуществлением следующих мероприятий:

  • дебюрократизация работы государственного аппарата;
  • приглашение в аппарат новых людей из частного бизнеса;
  • повышение персональной ответственности официальных лиц за результаты работы;
  • ликвидация убыточных предприятий в социальной сфере за счет их приватизации;
  • расширение спектра социальных услуг населению;
  • корректное и оперативное обслуживание клиентов, работа на успех.

Основной лозунг второго этапа реформы — «Пересмотреть все, что вы делаете». Предусматривались:

  • расширение приватизации социальной сферы;
  • передача больших прав местным органам управления с целью приближения сферы услуг к конкретному человеку;
  • повышение квалификации государственного аппарата;
  • сокращение неоправданных затрат, борьба с мошенничеством и злоупотреблениями.

Главный лозунг третьего этапа реформы — «Америка — самая лучшая во всем». Он конкретизирован в трех главных социальных программах правительства:

  • «Создание безопасной и здоровой Америки»;
  • «Сильная экономика»;
  • «Самое сильное правительство в области менеджмента».

Одной из последних по времени инициатив в этой области стало решение о создании электронного государственного управления <4>.

<4> Там же.

В Германии общественная потребность в повышении качества услуг была намного меньше, чем в Великобритании и других странах, и поэтому концепция «Новое государственное управление» большого интереса не вызвала. Проводимые централизованные изменения в государственном секторе в большей степени были связаны с процессами объединения западногерманских и восточногерманских земель и носили эволюционный характер.

Проведенные в Германии административные преобразования осуществлялись «снизу вверх» при отсутствии координации действий между местными властями. В 1991 году Объединенное агентство местного самоуправления по упрощению административных процедур ввело в действие «Новую модель управления», которая представляла собой комплексную модель управления на основе результатов деятельности, характеризующуюся сильной идеей ориентации на потребителя, гибким управлением ресурсами и четким разграничением ответственности.

Местные правительства и некоторые земли приняли следующие элементы этой «Модели управления»:

  • определение отдачи (так называемых продуктов);
  • составление сметы расходов на административные «продукты»;
  • контракты с руководителями подразделений о достижении конкретных результатов деятельности;
  • более гибкое распределение ресурсов;
  • системы отчетности для осуществления мониторинга достижения целей;
  • ориентация на потребителя посредством мер воздействия на восприятие, создания универсальных центров обслуживания, рассмотрения жалоб;
  • заключение контрактов с субподрядчиками, передача контрактов внешним организациям.

Административные преобразования в Германии в большинстве своем были основаны на пилотных проектах и экспериментах, что позволяло проводить реформы постепенно.

Важным направлением преобразований в сфере государственного управления явилось стремление Федерального правительства сократить численность государственного аппарата. В частности, после объединения Германии штат Федерального правительства сократился с 652000 человек в 1992 году до 526413 в 1997 году. С учетом служащих земель и местных органов штат государственных служащих сократился с 5164000 (1991 год) до 4611617 (1997 год).

В 1995 году Федеральное правительство начало сокращение количества федеральных ведомств. В дальнейшем политический курс в этой части был скорректирован. Подчеркивалось, что Правительство выступает против элементарного отступления государства как способа модернизировать государственное управление <5>.

<5> Мэннинг, Н., Парисон, Н. Реформа государственного управления: Международный опыт. — М., 2003. — С. 280 — 300.

В последнее десятилетие административные реформы начали проводиться во многих странах бывшего СССР. Подобные реформы в настоящее время реализуются в Украине, Российской Федерации, Казахстане, Узбекистане, Латвии, Молдове и т.д.

Что касается Украины, то следует отметить следующее. Были осуществлены определенные шаги в отношении реформирования системы органов исполнительной власти. Кроме того, рядом указов Президента, принятых на протяжении 1999 — 2000 годов, внедрена новая организация работы украинского Правительства, его аппарата — Секретариата, упорядочена система центральных органов исполнительной власти, определена их новая классификация, а также предусмотрены новые стратегические приоритеты в развитии института государственной службы. Общая численность работников аппарата центральных и подчиненных им территориальных органов уменьшена почти на 17 тыс. человек.

В последние годы большое внимание уделялось налаживанию эффективного механизма обслуживания населения в государственных органах. Кабинетом Министров Украины 15 февраля 2006 г. одобрена Концепция развития системы предоставления административных услуг органами исполнительной власти. В различных регионах реализовывались пилотные проекты по созданию «универсамов услуг», объединяющие в одном здании работников различных государственных органов.

Тем не менее в целом большинство запланированных мероприятий по разным причинам, в том числе из-за внутриполитических разногласий, не было реализовано, и проведение административной реформы затормозилось.

В 2010 году был вновь продекларирован курс на проведение административной реформы. В частности, планируется устранить дублирующие функции, в первую очередь, в системе исполнительной власти. Часть функций, которые сейчас выполняет центральная власть, планируется передать в регионы с целью избежать в дальнейшем ситуаций, когда центральная власть пытается «руководить, например, жилищно-коммунальным хозяйством и другими местными вопросами». Однако в настоящее время единого документа, закрепляющего этапы и мероприятия запланированной административной реформы, нет.

Первым этапом административной реформы стало изменение структуры центральных органов власти. Правовой основой стал Указ Президента Украины от 09.12.2010 N 1085 «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти», предусматривающий реорганизацию целого ряда министерств и ведомств.

Всего определено 6 типов центральных органов исполнительной власти: министерство, служба, инспекция, агентство, независимые регуляторы и органы со специальным статусом. В целом из 112 органов центральной исполнительной власти созданы 63. Из них 16 министерств, 28 служб, 12 агентств и 7 инспекций.

Общее количество министерств сокращено с 20 до 16. В результате в состав кабинета министров будут входить 17 человек (с учетом премьера), а не 26, как это было до последнего времени. Количество сотрудников кабинета, составлявшее 1174 человека, будет сокращено более чем на половину.

Кроме того, планируется введение должности руководителя аппарата — заместителя министра, при этом у министра остается два заместителя с политическим статусом. Одновременно начинает реформироваться государственная служба Украины. Президент Украины готовит для представления в Верховную Раду проекты законов о Государственной службе, о центральных органах исполнительной власти, о Национальных регуляторах, а также изменения в закон о Кабинете министров Украины.

Вторым этапом административной реформы будет реформирование местных органов власти.

Предполагается, что общее число государственных служащих в результате административной реформы должно снизиться на 30 процентов.

Административная реформа в Российской Федерации — комплексная трансформация системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. Административная реформа осуществляется по следующим направлениям:

  • реформа государственной службы (включая комплекс аспектов, связанных с приемом на государственную службу, оплатой труда, системой подготовки и продвижения кадров и т.п.);
  • бюджетная реформа (переход от сметного принципа финансирования министерств и ведомств к программно-целевому финансированию по результатам);
  • трансформация системы органов исполнительной власти.

Указ Президента Российской Федерации от 23.07.2003 N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах» определил следующие приоритетные направления этой реформы:

  • ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
  • исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
  • развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
  • организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
  • завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Порядок проведения административной реформы определен распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах».

Задачами административной реформы в Российской Федерации являются:

  • внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
  • разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
  • реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление»);
  • создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
  • организация предоставления государственных услуг в электронной форме;
  • оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
  • повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
  • модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
  • формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Основными результатами реформы стали:

  • урезание избыточных государственных функций (из подвергшихся ревизии 5 тысяч функций 20% были признаны избыточными, еще 30% — нуждающимися в уточнении);
  • разделение ведомств на правоустанавливающие, правоприменительные и надзорные с образованием трехзвенной структуры правительства (министерства, службы, агентства);
  • сокращение числа министерств с 23 до 14.

В настоящее время основными направлениями работы являются создание многофункциональных центров предоставления государственных услуг, разработка и внедрение административных регламентов предоставления государственных услуг <6>.

<6> Гаман-Голутвина, О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис. — 2007. — N 4.

Кардинальное реформирование системы государственного управления осуществляется и в Республике Казахстан. В рамках административной реформы предусмотрено проведение работы по шести блокам:

Реформа государственной службы. Данный блок включает вопросы, связанные с организационно-правовым обеспечением государственной службы, оплатой труда, подготовкой кадров, должностными регламентами, стимулированием госслужащих, их профессиональным развитием, исключением дублирования функций и др.

Руководителям государственных органов предоставлено право самостоятельно принимать решения о сокращении штатной численности работников и использовать высвободившиеся средства на повышение оплаты труда специалистов. Поэтапно внедряется бонусная система премирования политических служащих по результатам рейтинговой оценки деятельности государственного органа.

В рамках реформы государственной службы проводится работа и по разделению политических и административных функций. В систему государственного управления введена должность ответственного секретаря. Ответственные секретари призваны осуществлять реализацию решений, принятых политическим руководством, а также организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Ответственный секретарь будет обеспечивать стабильность и преемственность аппарата государственного органа в случае смены первого руководителя.

Совершенствование государственного планирования. Каждое министерство, агентство и акиматы определяют на 5 лет стратегические цели своей деятельности, которые затем будут утверждаться Правительством. Для оценки степени достижения результатов разрабатываются соответствующие целевые показатели эффективности и результативности. Достижение конкретных целевых индикаторов прописывается в меморандумах-соглашениях, которые заключаются Правительством и руководителями государственных органов. Переход к такой системе управления влечет за собой предоставление определенной самостоятельности руководителям государственных органов с одновременным повышением их ответственности перед парламентом и обществом.

Бюджетирование, ориентированное на результаты. Реформа системы бюджетирования связана с необходимостью усиления контроля за эффективностью расходования государственных ресурсов. В то же время государственным органам предоставлена большая самостоятельность в распределении и использовании бюджетных средств. Одновременно усиливается ответственность руководителей государственных органов за достижение конкретных результатов.

Повышение качества государственных услуг. Правительством утвержден реестр государственных услуг, оказываемых центральными и местными исполнительными органами, а также план разработки и внедрения стандартов их предоставления. Разрабатываются нормативно-правовые акты, регламентирующие показатели доступности и качества государственных услуг, их нормативные и целевые значения. Создаются центры обслуживания населения, позволяющие населению получать услуги, относящиеся к компетенции различных государственных органов. В рамках данного блока проводится также работа по формированию электронного правительства.

Оптимизация и эффективное управление государственным сектором экономики. На всех предприятиях государственного сектора планируется внедрение принципов корпоративного управления. Это принятие Кодекса корпоративного управления; повышение прозрачности деятельности компаний, разработка стратегий развития, ориентация работы предприятий на достижение стратегических целей. Продолжается работа по оптимизации самого участия государства в экономической деятельности.

Мониторинг и оценка результатов деятельности государственных органов и государственного сектора экономики. Для анализа результатов административной реформы и для мотивации государственных служащих и работников государственного сектора экономики внедрена система мониторинга и оценки их деятельности. Данный механизм основан на определенной системе показателей, которая позволит оценивать качество управления и предоставления государственных услуг, а также эффективность реализации соответствующих программ <7>.

<7> 6 блоков административной реформы в Казахстане. Тезисы выступления Премьер-министра Республики Казахстан К.Масимова на парламентских слушаниях на тему «Административная реформа» (Астана, 21 мая 2007 г.) // http://www.centrasia.ru/newsA.php4?st=1179777840.

Административная реформа проводится и в Молдове. Основными документами в указанной сфере являются Стратегия реформы центрального публичного управления в Республике Молдова <8> и План действий по выполнению Стратегии реформы центрального публичного управления на 2008 год <9>.

<8> Об утверждении Стратегии реформы центрального публичного управления в Республике Молдова: постановление Правительства Республики Молдова, 30 декабря 2005 г., N 1402 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. — 2006. — 6 января. — N 1 — 4.

<9> Об утверждении Плана действий по выполнению Стратегии реформы центрального публичного управления на 2008 год: постановление Парламента Республики Молдова, 25 января 2008 г., N 59 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. — 2008. — 1 февраля. — N 21 — 24.

Основные направления реформы:

— оптимизация структуры министерств, других центральных административных органов:

  • определение заново функций и структур центрального публичного управления при рассмотрении их системно на основе критериев взаимного дополнения и организационной эффективности;
  • приведение нынешних структур министерств, других центральных административных органов в соответствие с целями основных стратегических документов государства;

— оптимизация процесса принятия решений:

  • создание для министерств, других центральных административных органов равных условий для разработки секторных политик и эффективной реализации полномочий;
  • обеспечение синхронизации деятельности министерств, других центральных административных органов по формированию секторных политик, тщательному изучению влияния решений и упрощению процедур их принятия;
  • укрепление и расширение участия общества в процессе принятия решений;

— совершенствование менеджмента человеческих ресурсов:

  • обеспечение министерств, других центральных административных органов профессиональным, хорошо мотивированным, ответственным и постоянным персоналом;
  • предоставление возможности для профессионального роста всем государственным служащим, обеспечение набора и продвижения персонала на основе заслуг.

Совершенствование менеджмента публичных финансов имеет целью создание эффективной и долгосрочной системы взаимодействия процесса разработки политик и бюджетного процесса.

При этом реформа центрального публичного управления тесно связана с проведением еще одной масштабной реформы — реформы государственного регламентирования, направленной на устранение искусственных административных барьеров на пути предпринимателей и инвесторов.

Если подвести краткий итог проводимым преобразованиям в зарубежных странах, то можно сделать следующие выводы.

1. Основными целями преобразований в сфере государственного управления являются стремления сократить государственные расходы, повысить привлекательность и имидж государственной службы, усовершенствовать процессуальные формы взаимодействия государственных органов с гражданами, повысить качество предоставления государственных услуг, укрепить доверие к органам власти.

Способами достижения таких целей стали:

  • совершенствование организационной структуры органов управления, основанное на разделении функций по выработке и реализации государственной политики;
  • реформирование государственной службы, охватывающее сферу оплаты труда и стимулирования государственных служащих, систему обучения, повышения квалификации и развития персонала, методы отбора и найма работников, формы аттестации и оценки выполнения обязанностей, формирование новой этики государственной службы;
  • внедрение в государственное управление основных разработок и принципов управления из бизнес-менеджмента, реализация концепции «управления по результатам»;
  • улучшение управления государственными финансами и бюджетом;
  • широкая информатизация управленческих процессов, создание электронного правительства;
  • улучшение качества государственных услуг, создание структур, ориентированных на потребителей, введение стандартов обслуживания, приватизация государственных функций, предполагающая передачу целого ряда функций частным компаниям.

2. Реформирование государственного управления — это очень долгий и кропотливый процесс, требующий учета множества факторов (исторических традиций, ментальности народа, сложившейся иерархии ценностей, наличия требуемых финансовых ресурсов и т.д.). Обычно ему предшествует проведение серьезных аналитических и научных исследований. В частности, по запросу Правительства Российской Федерации экспертами Всемирного банка подготовлен обзор, посвященный международному опыту реформирования государственного управления <10>. При этом простое копирование опыта других государств без учета национальных особенностей, как правило, не приводит к ожидаемым результатам.

<10> Мэннинг, Н., Парисон, Н. Реформа государственного управления: Международный опыт. — М., 2003. — 496 с.

3. Осуществление соответствующих преобразований базируется на наличии единого документа (нескольких документов), закрепляющего кардинальные направления реформирования государственного управления, утвержденного на самом высоком уровне. Подобный подход позволяет получить необходимую политическую поддержку, поскольку деятельность реформаторов ожидаемо встречает серьезное сопротивление со стороны государственного аппарата.

4. Для координации действий различных государственных органов в ходе проведения административной реформы, а также политической поддержки проводимых мероприятий создается специальный государственный орган или межведомственная комиссия из представителей высших органов власти и управления.

5. Административные реформы нельзя считать завершенными ни в одной стране. Напротив, есть все основания полагать, что такие реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления. Реформы носят непрерывный характер, и задачи, решаемые на одном этапе, так или иначе возникают и на другом.

1.3. Общие результаты административных реформ и оценка перспектив реформирования государственного управления в Беларуси

В большинстве западных стран проведенные административные реформы достигли лишь малой части тех целей, которые планировали их разработчики. Точные данные о результатах реформ в большинстве случаев отсутствуют, поскольку правительства не спешат публиковать отчеты об эффективности реформ. Известно, что во всех странах удалось добиться определенного сокращения и рационализации количества органов власти центрального уровня, а также уменьшить число государственных служащих. Некоторым странам (Великобритания, Германия) удалось также добиться ежегодного снижения текущих расходов на содержание государственного аппарата (примерно на 3%), что, однако, оценивается экспертами как весьма незначительный успех на фоне огромных расходов на осуществление самих реформ.

К позитивным результатам реформ также относятся внедрение концепции управления по результатам и повышение качества оказываемых услуг населению. Достаточно позитивно оценивается и реализация идеи электронного правительства.

Некоторые европейские эксперты склоняются к мнению о том, что государственное управление в реформируемых странах изменилось к лучшему: стало не таким дорогостоящим, более производительным, а оказываемые им услуги — более качественными и разнообразными. Однако некоторые исследователи подчеркивают, что в реформах было больше формы, чем содержания, и потребители ничего не выиграли и даже в чем-то проиграли: исчезла стабильность, утрачены традиции.

В целом сопоставление заявленных целей и полученных результатов, плюсов и минусов реформ дает основание для общего вывода о достаточно скромных успехах проведенных реформ, по крайней мере по сравнению с заявленными целями и задачами.

Однако это вовсе не означает, что необходимо отказаться от проведения преобразований в сфере государственного управления. Если в условиях глобализации совершенствование механизма государственного управления является столь важным для повышения конкурентоспособности развитых и процветающих стран, то для стран, в которых только вводятся современные механизмы управления рыночной экономикой, а квалификация и система мотивации управленческих кадров не совсем соответствуют современным требованиям, это еще важнее.

Что касается перспектив административной реформы в Беларуси, то следует учитывать, что существуют весьма серьезные отличия задач административных преобразований в Беларуси от целей административной реформы в развитых странах Европы. Если в Европе реформы предусматривают повышение качества работы государственного аппарата с помощью новейших управленческих технологий, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, новых механизмов планирования и оценки управленческой деятельности, то у нас реформы должны быть направлены, прежде всего, на совершенствование выполнения традиционных государственных функций. Внедрение принципов НГУ на нынешнем этапе в Беларуси допустимо лишь частично в отдельных сферах, преимущественно в виде пилотных проектов.

Для управленческой системы Беларуси с учетом сложности и многогранности ее внутренних связей, значительного объема выполняемых социально значимых функций, количества работающих в государственном аппарате лиц различного рода разовые «встряски», попытки резкого, коренного переустройства управленческой системы представляются малоперспективными и могут принести больше вреда и недовольства населения, чем пользы, привести к прерыванию эволюционного развития государства, разрыву традиций, социальным потрясениям.

Отечественной административной системе в большей степени подходит идеология «управляемой эволюции», когда такая система изменяется и реформируется не скачкообразно, а находится в постоянном состоянии совершенствования, адаптации к неустойчивым условиям развития общества, глобализации протекающих экономических и социальных процессов, росту информационных потоков и технологий. Для нашей страны более приемлем вариант не административной реформы с радикальной трансформацией системы администрирования, а совершенствования государственного управления, что предполагает сохранение социальной стабильности общества, лучших достижений и наработок в сфере государственного управления, а также постоянное внедрение передовых достижений в этой сфере.

В связи с этим представляется целесообразной подготовка концепции совершенствования государственного управления, в которой будут определены направления процесса перестройки государственного управления. Такая концепция должна стать основой для разработки конкретной программы деятельности по ее реализации.

2. Направления совершенствования государственного управления

2.1. Оптимизация системы государственных органов и их функций

Речь, безусловно, не идет о повальном сокращении органов или их объединении. Многие факты свидетельствуют о том, что попытки бездумной ломки системы государственных органов, их реорганизаций и трансформаций, резкие попытки внедрения начал самоуправления на низовом уровне давали нередко одно последствие: «разбалансировку» общественных отношений.

На нынешнем этапе необходимы определение оптимального числа центральных органов управления, прежде всего республиканских органов государственного управления, проведение анализа управленческой деятельности в целях устранения дублирующих функций, уточнения статуса департаментов, налаживания эффективных каналов обратной связи с населением и др.

Одним из основных направлений административных реформ в каждой стране является определение оптимального числа министерств, а также четкое разделение компетенции между ними.

В классическом понимании министерство связывается с осуществлением отраслевого управления в противовес государственным комитетам — органам межотраслевого управления. Использование отраслевого принципа позволяло создать профессиональный специализированный управленческий аппарат в тех сферах, которые считались достаточно важными и устоявшимися сферами регулирования. Отраслевой принцип создания министерств был закреплен еще в союзном законодательстве. В Общем положении о министерствах СССР, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 10.06.1967 N 640, закреплялось, что министерство СССР является центральным органом государственного управления, осуществляющим руководство соответствующей отраслью народного хозяйства <11>. Подобное понимание долгое время оставалось доминирующим в административно-правовой науке.

<11> Об утверждении Общего положения о министерствах СССР: постановление Совета Министров СССР, 10 июля 1967 г., N 640 // Собр. постановлений Совета Министров СССР. — 1967. — N 17. — Ст. 116.

В настоящее время также высказывается точка зрения о необходимости проведения унификации республиканских органов государственного управления по компетенционно-функциональному характеру их управленческой деятельности. В связи с этим предлагается установить, что министерства — это отраслевые органы управления, а государственные комитеты — межотраслевые органы управления <12>.

<12> Козелецкий, И.В. Министерства Республики Беларусь в системе органов исполнительной власти. — Минск: Право и экономика, 2006. — С. 34.

В результате к государственным комитетам предлагается отнести министерство статистики, министерства труда и социальной защиты, экономики, финансов и др., а государственный комитет по авиации и государственный комитет пограничных войск — отнести к министерствам <13>.

<13> Там же. — С. 31.

Вместе с тем подобный подход не в полной мере учитывает изменения в управленческой деятельности в последние десятилетия. Усложнение управленческих задач и внедрение в деятельность государственного аппарата достижений научно-технической революции привели к пересмотру основных принципов организации министерств во второй половине XX в. Наиболее перспективным признан не отраслевой, а предметно-целевой принцип организации центральных органов управления. Министерства начинают создаваться не для управления конкретной, в целом довольно узкой отраслью, а для решения важнейших общественно-политических проблем (таких как эффективное функционирование экономики, создание благоприятной окружающей среды и т.д.) <14>.

<14> Министерства и ведомства: учеб. пособие / под ред. А.Н.Козырина и Е.К.Глушко. — М.: Норма, 2008. — С. 15.

Так, например, из 18 министерств Словении большинство созданы по предметно-целевому принципу (экономики, окружающей среды и планирования космического развития, высшего образования, науки и технологий, труда, семьи и социального развития, государственного управления, по развитию и делам ЕС, по местному и региональному самоуправлению, по делам словенцев, проживающих за границей). Схожая ситуация наблюдается и в других странах.

По сути, именно этот способ является доминирующим в настоящее время в Беларуси. Большинство министерств созданы по предметно-целевому принципу: министерства экономики, информации, труда и социальной защиты и т.д.

Однако отход от отраслевого формата создания и деятельности министерств порождает другую проблему — оптимальное количество министерств. Данный вопрос является сложным и не имеет единого решения. С одной стороны, долгое время наблюдалась тенденция к увеличению числа министерств, когда из существующих министерств выделялись самостоятельные министерства. Большое число министерств имеют ту положительную сторону, что обеспечивается специализация управления. Одновременно это приводит к усложнению межведомственного взаимодействия.

Тем не менее в целом в большинстве стран наблюдается тенденция сокращения числа министерств до 15 — 17. Укрупнение министерств способствует преодолению межведомственной разобщенности и обеспечению согласованности политики в определенных сферах. Помимо прочего, это позволяет обеспечить определенное сокращение численности обслуживающего персонала министерств.

В настоящее время в Беларуси по сравнению с другими странами значительное число министерств — 24. Для сравнения: в Эстонии — 11, Латвии — 14, Франции — 15, Польше — 15, Италии — 15, Молдове — 16, Испании — 16, Украине — 16, Словении — 18, Казахстане — 18, Российской Федерации — 18, Швеции — 21, Китае — 22 министерства. Ряд министерств в Беларуси весьма небольшие по численности (информации, лесного хозяйства, спорта и туризма и т.д.), некоторые не имеют своих территориальных подразделений (Министерство информации Республики Беларусь), что в конечном итоге вызывает сомнение в оправданности выделения их в самостоятельный республиканский орган государственного управления. Кроме того, ряд министерств фактически не имеет аналогов в виде самостоятельных органов в других странах (жилищно-коммунального хозяйства, информации, торговли, лесного хозяйства).

В связи с этим требуется оптимизация численности и структуры республиканских органов государственного управления. Ключевым фактором данной работы должно стать повышение эффективности государственного управления в отдельных сферах общественных отношений, а не простое сокращение численности государственного аппарата. Механическое же сокращение или объединение министерств (перемещение департаментов) без сопоставления, анализа и сокращения их функций может привести лишь к снижению управляемости общественными процессами, а также финансовым затратам на проведение реорганизации. Подобные изменения являются обычно крайне непоследовательными и недолговечными. Нередко решения об укрупнении министерств выглядят и вовсе курьезными: министерство обороны, гражданской обороны и спорта в Швейцарии, министерство туризма, культуры и гражданской авиации в Непале, министерство юстиции, культуры и неправительственных учреждений в Экваториальной Гвинее и т.д. <15>.

<15> Министерства и ведомства: учеб. пособие / под ред. А.Н.Козырина и Е.К.Глушко. — М.: Норма, 2008. — С. 19.

Поэтому ключевым вопросом при сокращении численности министерств является вопрос о сокращении выполняемых ими функций (отказ от отдельных функций или их объединение и уточнение, устранение дублирования, недопустимость объединения в одном органе разнородных функций и т.д.). При этом в каждом конкретном случае необходим анализ того, насколько эффективно осуществляется конкретная функция, закрепленная за министерством, целесообразно ли ее сохранение либо от нее можно вообще отказаться, почему ее нужно передать именно этому министерству и почему это должно повысить качество ее осуществления.

Для эффективного осуществления данной работы представляется целесообразным создать методику анализа функций государственных органов. Аналогичные документы разработаны в соседних государствах. В частности, в Российской Федерации разработана методика проведения функционального анализа деятельности исполнительных органов государственной власти.

Данная методика должна стать основой пересмотра функций государственных органов и, в частности, отказа от неэффективных и дублирующих функций и т.д. Для ее практического применения целесообразно создание межведомственной комиссии из представителей всех заинтересованных органов для анализа существующих функций государственных органов и выработки предложений по их оптимизации. Сокращение числа выполняемых функций позволит государственным органам сконцентрироваться на осуществлении и решении своих первоочередных задач. При сохранении нынешней численности государственного аппарата (за последние годы численность государственного аппарата фактически не изменяется и составляет порядка 55 тыс. человек) и увеличивающегося из года в год объема выполняемых им функций любые серьезные изменения в государственном управлении не могут быть успешными.

Еще один важный вопрос — это вопрос об объединении в рамках одного государственного органа разнородных функций по выработке и реализации государственной политики (формирование нормативно-правовой базы в определенной сфере, контроль за соблюдением нормативных правовых актов в указанной сфере, а также оказание услуг населению).

В целях оптимизации работы государственного аппарата во многих странах принято решение о том, что полномочия по выработке государственной политики, контрольные и надзорные функции, а также функции по оказанию государственных услуг не должны концентрироваться в одном государственном органе. Подобный подход в настоящее время широко применяется при проведении преобразований в сфере государственного управления в Российской Федерации, Казахстане, Украине.

Тем не менее на практике реализовать его полностью затруднительно. Прежде всего, речь идет о сложности лишения государственных органов, вырабатывающих государственную политику в определенной сфере, контрольных полномочий в данной сфере. И это во многом закономерно, поскольку нередко на орган, который устанавливает правила регулирования определенных отношений, оправданно возложить и контроль их соблюдения, особенно если речь идет о необходимости применения специальных познаний в узких областях. В таких ситуациях нерационально создавать отдельную организацию для осуществления контроля.

В настоящее время попытка по разделению функций по выработке государственной политики и контрольно-надзорных функций предпринята путем создания в структуре республиканских органов государственного управления соответствующих департаментов (структурных подразделений с правами юридического лица, наделенных государственно-властными полномочиями и осуществляющих специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и другие) функции в определенных сферах ведения, отнесенных к компетенции соответствующих министерств (государственных комитетов)).

Однако думается, что данный подход не является оптимальным. В таком виде департаменты являются не более чем обычными структурными подразделениями, напрямую входят в центральный аппарат соответствующего республиканского органа государственного управления.

При этом отсутствуют четкие критерии их создания и выделения. В одних случаях они являются достаточно крупными, имеют собственные территориальные подразделения, что ставит под сомнение возможность выделения их в качестве структурного подразделения соответствующего органа (например, фонд социальной защиты Министерства труда и социальной защиты, фонд государственного имущества Государственного комитета по имуществу). В других ситуациях, наоборот, они весьма немногочисленны, и сложно усмотреть отличия департаментов от обычных структурных подразделений (например, департамент по туризму).

В связи с этим представляется более эффективным создание различных автономных контрольно-надзорных учреждений, как правило, на базе крупных департаментов с территориальными подразделениями, а мелкие департаменты трансформировать в обычные структурные подразделения республиканских органов государственного управления.

Что же касается разделения функций по выработке государственной политики и оказанию услуг, то, как показывает изучение зарубежного опыта, подобная практика является весьма эффективным способом как улучшения работы самих государственных органов (путем снятия функций по оказанию государственных услуг), так и повышения качества оказываемых населению услуг. Данный подход базируется на том, что оказание услуг не может и не должно осуществляться в рамках организационно-правовых форм функционирования органа власти. Указанные два вида деятельности основываются на разных принципах работы (гражданин как клиент и как объект управления), разных режимах работы, статусах работников, различиях в сущности применяемых полномочий (работник государственного органа в процессе своей деятельности использует властные полномочия).

Эффективность подобного шага в наших условиях доказана на примере работы подразделений по государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним. В настоящее время данные подразделения являются государственными унитарными предприятиями и организационно обособлены от Государственного комитета по имуществу, который занимается формированием нормативно-правовой базы в данной сфере. Подобная система показала свою эффективность, хотя на первоначальном этапе у многих были сомнения в допустимости передачи функций по государственной регистрации коммерческим, по сути, организациям, а не государственным органам.

Тенденция отделения функций по оказанию услуг населению от собственно управленческой деятельности проявляется и на примере местных исполнительных и распорядительных органов, в которых практически повсеместно создаются специальные подразделения (службы «одно окно») по приему граждан для осуществления административных процедур (государственных услуг).

В связи с этим перспективным направлением является постепенное распространение практики разделения функций по выработке государственной политики и оказанию государственных услуг и на другие государственные органы. При этом весьма эффективным представляется объединение подобных подразделений, работающих с населением, в единые многофункциональные центры, оказывающие населению комплекс услуг, относящихся к компетенции различных государственных органов.

Еще один важный вопрос — это вопрос о регламентации деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время в Беларуси в законодательстве урегулированы лишь отдельные аспекты создания и деятельности органов исполнительной власти. Так, в Указе Президента Республики Беларусь от 05.05.2006 N 289 «О структуре Правительства Республики Беларусь» определена система республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, куда входят министерства, государственные комитеты, являющиеся республиканскими органами государственного управления, а также объединения юридических лиц, иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь.

Законом Республики Беларусь от 23.07.2008 N 424-З «О Совете Министров Республики Беларусь» регулируются вопросы руководства Советом Министров Республики Беларусь подчиненными ему республиканскими органами государственного управления и государственными организациями.

Кроме того, существует Указ Президента Республики Беларусь от 21.11.2001 N 692 «Об утверждении Положения о Министре Республики Беларусь», которым определяются основы правового положения министра. Конкретные полномочия министерств определяются в актах об их создании.

На первый взгляд существующего регулирования вполне достаточно. Тем не менее многие вопросы находятся вне сферы правовой регламентации. Нет четкого представления о всей системе органов исполнительной власти (министерство лишь один из видов таких органов). Отсутствуют принципы построения министерств и государственных комитетов. Для каких целей и в каких случаях могут создаваться органы исполнительной власти со специальным статусом? Нет ясности в правовом статусе органов исполнительной власти в гражданских отношениях (механизм создания и учета таких органов, вступление в договорные отношения). Не определена четко правовая природа департаментов и их взаимоотношения с министерством, в составе которого они созданы, и т.д.

В связи с этим заслуживает внимания предложение о подготовке Закона Республики Беларусь «Об органах исполнительной власти» <16>. В данном Законе могут быть определены понятие органа исполнительной власти, их виды и принципы создания, порядок функционирования подразделений «двойного» подчинения, взаимоотношения между собой, с подчиненными организациями, а также с населением и др. Закрепление четких признаков министерства и государственного комитета, видов органов исполнительной власти со специальным статусом позволит придать стабильность структуре органов исполнительной власти.

<16> Козелецкий, И.В. Министерства Республики Беларусь в системе органов исполнительной власти. — Минск: Право и экономика, 2006. — С. 137; Дубовицкий, В.Н. Исполнительная власть в Республике Беларусь: понятие и система органов. — Минск: Белорусская наука, 2006. — 175 с.

Похожие акты приняты в настоящее время в отдельных странах. В частности, Закон Боснии и Герцеговины «О министерствах и других органах управления Боснии и Герцеговины» (2003), Закон Латвии «Об устройстве государственного управления» (2002), Закон Литвы «О публичных учреждениях» (1999). В настоящее время в отдельных странах подготовлены проекты законов об органах исполнительной власти. Так, например, в Украине подготовлен проект Закона «О министерствах и иных центральных органах исполнительной власти».

2.2. Совершенствование государственной службы

Государственный аппарат является основой построения и функционирования любого государства. И от того, в каком состоянии находится государственный аппарат, насколько налажено взаимодействие между его частями, насколько уровень оплаты труда позволяет привлекать на работу квалифицированных специалистов, в конечном итоге зависит эффективность выполнения государством своих функций. Немаловажным вопросом является создание логичной и непротиворечивой правовой базы государственной службы.

Основы прохождения государственной службы в Беларуси заложены Законом Республики Беларусь от 14.06.2003 N 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» (далее — Закон о государственной службе). Вместе с тем в литературе отмечается, что «правовое регулирование государственной службы при наличии единого закона не является цельным, а, скорее, характеризуется фрагментарностью и хаотичной дифференциацией… Совокупность актов по вопросам государственной службы отличается громоздкостью, а упомянутый закон не выполняет роль системно-базового акта, закрепляющего единую методологическую основу правового регулирования государственной службы» <17>. В настоящее время количество нормативных правовых актов в сфере государственной службы превышает несколько сотен. Ориентироваться в таком массиве законодательства весьма сложно.

<17> Чуприс, О.И. Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь. — Минск: Право и экономика, 2009. — С. 6.

В частности, можно отметить отсутствие четкой и логичной системы видов государственной службы (например, военная служба в законодательстве называется особым видом государственной службы, но действие Закона о государственной службе на нее не распространяется). Достаточно спорным является и включение в число государственных служащих депутатов и судей, что приводит к необходимости делать большое количество изъятий и уточнений по сравнению с порядком прохождения государственной службы иными категориями государственных служащих. Отсутствие ясности с видами государственной службы постоянно затрудняет пересчет стажа при прохождении службы в органах, относящихся к различным видам государственной службы.

Недостатками действующего Закона о государственной службе также является отсутствие положений о системе и классификации должностей государственной службы, реестре должностей государственной службы, а также наличие огромного массива бланкетных норм (более 100).

Эффективность работы государственного аппарата зависит во многом от уровня привлекаемых на государственную службу работников. Наиболее оптимальным механизмом привлечения квалифицированных работников на работу в государственный аппарат является открытый конкурс. К сожалению, этот способ не стал эффективным механизмом формирования кадрового состава государственной службы. Данная возможность формально предусмотрена в Законе о государственной службе, однако на практике практически не применяется. Для сравнения отметим, что на сайте Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы объявляется конкурс на занятие вакантных должностей в государственных органах с указанием квалификационных требований, возможной заработной платы в зависимости от стажа.

Крайне спорной является и норма действующего Закона о государственной службе, допускающая зачет в стаж государственной службы отдельных периодов, которые по своей правовой природе не могут быть связаны с государственной службой. Речь идет о возможности зачета в стаж государственной службы времени предыдущей работы в государственных организациях в качестве руководителей, их заместителей, руководителей структурных подразделений, главных специалистов этих организаций, в качестве научных и научно-педагогических работников, имеющих ученую степень доктора или кандидата наук, ученое звание профессора или доцента, а также в качестве председателей колхозов (до 1 января 1992 г.). Подобный подход размывает качественное различие между институтом государственной службы и иными видами деятельности (научной, преподавательской и т.д.).

С целью обеспечения конкурентоспособности государственной службы на рынке труда целесообразно несколько изменить систему оплаты труда государственных служащих. В качестве одного из вариантов может быть внедрение новой методики оценки труда государственных служащих по результатам деятельности. Перспективным направлением должно стать и расширение полномочий руководителя по стимулированию труда государственных служащих. Подобный шаг, позаимствованный из частного сектора, должен позволить поощрять инициативу наиболее отличившихся работников.

В сложившейся ситуации остро назрела необходимость подготовки нового базового законодательного акта в сфере государственной службы, который призван систематизировать действующее законодательство в этой сфере и устранить существующую пробельность и противоречивость.

С учетом высоких требований, предъявляемых к государственным служащим в новых социально-экономических условиях, а также нового назначения государственной службы — служба в интересах людей — требуется выработка новых этических стандартов поведения государственных служащих. Подобные этические стандарты, в основе которых лежат соответствующие кодексы этического поведения государственных служащих, разработаны во многих странах мира, в том числе в странах СНГ. В подпункте 1.6 пункта 1 статьи 21 Закона о государственной службе предусмотрено, что государственный служащий обязан соблюдать нормы служебной этики. Тем не менее нормативно нигде такие требования не определены. В связи с этим заслуживает внимания идея подготовки кодекса этики государственных служащих.

Еще одной проблемой является отсутствие единой централизованной вертикали управления государственной службой. Государственный аппарат представляет собой систему государственных органов с замкнутой в их рамках системой государственной службы. Вместе с тем эффективность и конкурентоспособность самого государства напрямую связаны с наличием в государственной службе эффективной системы управления. Основной целью данной системы управления является обеспечение того, чтобы государственная служба как важнейший механизм государственного управления стала приобретать профессиональный характер, была престижной, эффективной, подконтрольной институтам гражданского общества.

Для обеспечения эффективного управления системой государственной службы во многих странах СНГ создаются специальные подразделения: в Казахстане — Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы, в Кыргызстане — Государственная кадровая служба Кыргызской Республики, в Украине — Главное управление государственной службы Украины. Полагаем, что создание подобной структуры необходимо и в Беларуси.

Существующие подразделения Академии управления при Президенте Республики Беларусь не обладают управленческими полномочиями и не в состоянии выполнять функцию управления государственной службой. С учетом численности и места в иерархии государственных органов соответствующие функции не могут быть возложены и на Министерство труда и социальной защиты. В связи с этим весьма перспективным представляется создание специального государственного органа при Президенте Республики Беларусь (вариант: структурного подразделения Администрации Президента Республики Беларусь), к компетенции которого будет относиться управление государственной службой. Подобная схема позволит избежать узковедомственного влияния и обеспечит единообразие подходов к прохождению государственной службы в различных государственных органах.

К компетенции создаваемой структуры могут быть, в частности, отнесены:

  • реализация единой государственной политики в сфере государственной службы;
  • разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы для осуществления деятельности государственной службы;
  • мониторинг состояния кадров государственной службы;
  • координация деятельности государственных органов и организаций по вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
  • контроль за соблюдением законодательства в сфере государственной службы государственными органами (за порядком поступления на государственную службу, соблюдением этических требований к государственному служащему, присвоением классов государственных служащих и т.д.);
  • ведение реестров государственных служащих;
  • рассмотрение отдельных категорий дисциплинарных дел на государственной службе и т.д.

В сложившейся ситуации требуется пересмотр действующего законодательства о государственной службе. Основными результатами должны стать:

  • подготовка нового Закона о государственной службе с четким закреплением видов государственной службы и взаимным пересчетом стажа в любом виде государственной службы;
  • создание республиканского органа (структурного подразделения) по управлению государственной службой;
  • подготовка и внедрение кодекса этики государственных служащих;
  • внедрение новой методики оценки труда государственных служащих по результатам деятельности;
  • выработка предложений по стимулированию труда государственных служащих.

2.3. Обеспечение качества и доступности административных процедур для населения

Наряду со стремлением сократить государственные расходы одной из основных причин всех административных реформ является стремление улучшить обслуживание населения в государственных органах. Ниже кратко рассмотрены возможные направления данной работы. При этом основной акцент сделан на изучение зарубежного опыта.

2.3.1. Повышение качества административных процедур

В сфере частного права гражданин может проигнорировать услуги организации, где, по его мнению, недостаточный уровень сервиса. В сфере же публичного права это невозможно. У посетителей государственных органов в отличие от обычных потребителей фактически нет возможности выбора организации, которая будет оказывать услуги. Человек, заинтересованный в решении своих проблем, вынужден идти в административное учреждение, которое определено законодательно для таких случаев. Из этого вытекает и иная особенность. В отличие от частного бизнеса государственные органы не испытывают никаких проблем при снижении количества посетителей, обращающихся к ним. Более того, это ведет к уменьшению работы у сотрудников таких органов без всякого ущерба для заработной платы.

Проводимые социологические опросы, поступающие в различные организации жалобы показывают, что, несмотря на наличие позитивных изменений в работе государственного аппарата, граждане нередко сталкиваются с невнимательностью, пренебрежением их интересами, хамством со стороны работников государственных органов и организаций. В целом отмечается необходимость повышения качества обслуживания населения в государственных органах и организациях, создания для посетителя более удобных условий обслуживания.

В Беларуси вопросам повышения качества обслуживания населения в государственных органах уделяется серьезное внимание. Принимаются многочисленные нормативные правовые акты, организуется разъяснительная работа, проводятся масштабные проверки, мониторинги и т.д. Вместе с тем, как показывает практика, ведение книги замечаний и предложений, направление жалоб в различные инстанции, регулярные проверки, контроль вышестоящих органов не позволяют в полной мере обеспечить требуемое качество работы государственных органов.

Отсутствие эффективного канала обратной связи, зависимость граждан от позиции государственного органа, закрытость деятельности большинства органов власти, слабое влияние институтов гражданского общества на государственные органы, ограниченность финансовых ресурсов государственных структур, монопольный и нерыночный характер деятельности государственных учреждений приводят к нейтрализации большинства мероприятий по достижению необходимого уровня обслуживания населения. Имеющиеся положительные примеры изменений в работе государственных органов носят единичный характер и не способны кардинальным образом изменить ситуацию. Государственные органы в основной массе ориентируются не столько на удовлетворение ожиданий и потребностей гражданина, сколько на формальное соблюдение связанных с этим правил (соблюдение сроков ответов, правильная регистрация документов и т.д.).

Попытки преимущественно за счет административных и дисциплинарных мер (угроза штрафа, увольнения или выговора) без ориентации всей системы государственных органов на гражданина как на потребителя и клиента, а также закрепления того, что основная оценка результативности деятельности такого органа должна даваться самими гражданами, а не вышестоящими органами, существенно на ситуацию не влияют, оказывая лишь эпизодический положительный эффект.

Низкое качество обслуживания в административных органах наиболее явно проявляется на фоне сравнения уровня обслуживания населения в таких органах с аналогичной деятельностью частных компаний.

С учетом изложенного актуальным является поиск новых, более эффективных средств и способов повышения качества взаимодействия государственных органов с гражданами. И здесь весьма полезным является обращение к опыту других стран в этом вопросе.

В зарубежных странах, прежде всего западноевропейских, основным направлением повышения эффективности работы государственного аппарата с населением стали постепенная переориентация государственных органов на рассмотрение гражданина в качестве потребителя и заимствование отдельных элементов работы с потребителями из сферы частного бизнеса. Деятельность государственных органов при взаимодействии с гражданами начинает рассматриваться не как отношения на основе власти и подчинения, а как взаимодействие равноправных субъектов по оказанию населению необходимых услуг. В качестве основного критерия оценки эффективности работы государственных органов с населением признается мнение посетителей государственных органов, их удовлетворенность результатом посещения государственного органа. Для выявления предпочтений и ожиданий граждан в процессе взаимодействия с государственными органами проводятся широкомасштабные социологические исследования, интерактивные опросы, используются различные формы анкетирования.

Достаточно эффективным средством повышения качества обслуживания населения становится разработка и внедрение в практику работы административных учреждений различного рода документов (хартии, стандарты и т.д.), закрепляющих обязательный набор требований, которым должна соответствовать деятельность таких органов при обращении к ним граждан. В качестве примеров можно назвать Хартию гражданина 1991 года (Великобритания), Стратегию качества публичных услуг (Финляндия), программу «Первый приоритет — клиенты» 1993 года (США) и т.д. По существу речь шла о формировании минимальных стандартов обслуживания населения в государственных органах.

Количество критериев, которым должна соответствовать деятельность государственных органов при предоставлении услуг населению, в различных программных документах отличается.

В Хартии гражданина, например, выделены следующие критерии: наличие стандартов, информационная открытость, выбор и консультационная помощь, готовность помочь, исправление положения дел, эффективность использования средств.

В Финляндии оценку публичных услуг проводят на основании следующих критериев: менеджмент и персонал, процессы и структура органа, качество и удовлетворенность потребителя, экономичность и эффективность оказания услуг, результативность, иное.

В Канаде к таким критериям относятся: своевременность, профессиональность, компетентность работников, вежливость, комфортные условия для посетителей, справедливость, результативность <18>. Каждый критерий, в свою очередь, раскрывался более подробным образом. Например, такой критерий обслуживания, как своевременность, раскрывался через следующие показатели:

  • при личном обращении в государственный орган — ожидание не более 5 минут;
  • при обращении с использованием электронной почты — ожидание не более 4 часов;
  • при письменном обращении — ожидание до 2 недель <19>.

<18> Тимощук, В.П., Кiрмач, А.В. Оцiнка якосцi адмiнiстративних послуг // http://www.pravo.org.ua/files/ebook/Admin_poslygu_2005.pdf.

<19> Там же.

В последние годы попытки стандартизировать собственно властную деятельность государственных органов при обращении к ним граждан предпринимаются в ряде стран СНГ (Российская Федерация, Казахстан и др.).

Для большей наглядности кратко остановимся на опыте Казахстана в этом направлении <20>. В Законе Республики Казахстан «Об административных процедурах» закреплена дефиниция государственной услуги, а также раскрыто содержание таких понятий, как «реестр государственных услуг» и «стандарт государственной услуги». Реестр государственных услуг содержит регулярно обновляемый перечень государственных услуг, оказываемых на республиканском и местном уровнях физическим и юридическим лицам. В настоящее время данный реестр утвержден постановлением Правительства Республики Казахстан от 30.06.2007 N 561 и предусматривает 132 государственные услуги.

<20> Подробнее см.: Капаров, С.Г. Стандарты предоставления государственных услуг — новый этап административной реформы в Казахстане // http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=524.

В свою очередь, стандарт государственной услуги — нормативный правовой акт, устанавливающий требования к оказанию государственной услуги, включающий характеристики процесса, формы, содержания и результата оказания государственной услуги. Постановлением Правительства Республики Казахстан от 30.06.2007 N 558 утвержден Типовой стандарт оказания государственной услуги. Учитывая новизну подобного документа, кратко перечислим содержание таких стандартов. Каждый стандарт предусматривает следующие блоки:

  1. Общие положения (определение услуги, наименование субъектов, предоставляющих данную государственную услугу, форма завершения (результат) оказываемой государственной услуги, которую получит потребитель, категория физических и юридических лиц, которым оказывается государственная услуга, сроки оказания услуги, максимально допустимое время ожидания в очереди при получении документов и т.д.).
  2. Порядок оказания государственной услуги (перечень необходимых документов и требований, полный перечень способов и регламентов доставки результата оказания услуги, полный перечень оснований для приостановления оказания государственной услуги или отказа в предоставлении государственной услуги и т.д.).
  3. Принципы работы (вежливость, исчерпывающая информация об оказываемой государственной услуге, обеспечение сохранности, защиты и конфиденциальности информации о содержании документов потребителя, обеспечение сохранности документов, которые потребитель не получил в установленные сроки).
  4. Результаты работы (результаты оказания государственной услуги потребителям измеряются показателями качества и доступности в соответствии с приложением к Типовому стандарту. Целевые значения показателей качества и доступности государственных услуг, по которым оценивается работа учреждений, оказывающих государственные услуги, ежегодно утверждаются специально созданными рабочими группами).
  5. Порядок обжалования.
  6. Контактная информация.

Кроме того, приложением к каждому стандарту является таблица показателей качества и доступности государственной услуги. Данная таблица также предусматривает ряд блоков, по которым оценивается услуга: своевременность, качество, доступность, процесс обжалования, вежливость.

По нашему мнению, идея стандартизации и регламентации государственных услуг как ключевого направления повышения качества обслуживания населения в государственных органах заслуживает внимания и поддержки. Прежде всего, необходима выработка механизма повышения качества тех услуг, которые осуществляются с использованием властных полномочий и связаны с принятием юридически значимых решений. В отечественном законодательстве для обозначения указанных случаев используется термин «административные процедуры».

На первом этапе целесообразно на республиканском уровне принять программный документ (например, Стратегию улучшения обслуживания населения в государственных органах (организациях)), закрепляющий концептуальные направления повышения качества осуществляемых административных процедур.

В развитие данного документа Совету Министров Республики Беларусь целесообразно утвердить примерный регламент осуществления административных процедур, который должен стать основой для разработки детальных регламентов осуществления отдельных административных процедур. Данные регламенты будут предусматривать четкий механизм подачи, движения и рассмотрения заявления с приложением бланков необходимых документов. Данные регламенты должны быть доступны на сайтах всех уполномоченных органов. Необходимость разработки таких регламентов обусловлена существующими недостатками действующих перечней административных процедур.

На наш взгляд, формирование перечней административных процедур является лишь промежуточным этапом. Соответствующие перечни не дают, да и не могут дать исчерпывающей информации о порядке осуществления административной процедуры и все равно вынуждают заинтересованных лиц обращаться в уполномоченные органы и уточнять, каким образом данная процедура осуществляется.

В указанных перечнях предусмотрена информация об органах, в которые необходимо обратиться за осуществлением административной процедуры, о перечне документов, которые необходимо представить заинтересованному лицу, размере платы за осуществление административной процедуры, сроке, в течение которого должна быть осуществлена административная процедура, а также о сроке действия документов (решений), выдаваемых (принимаемых) при осуществлении административной процедуры. Вместе с тем содержание соответствующих граф перечня не позволяет обеспечить эффективное регулирование порядка осуществления соответствующих административных процедур, что во многом объясняется объемностью и сложностью самого перечня.

Например, в колонке, в которой определяется орган, куда необходимо обращаться за осуществлением административной процедуры, зачастую записывается несколько организаций. В каких случаях и в какой орган необходимо обращаться? Ответа на этот вопрос в перечне нет, как нет и адресов этих организаций, а также информации о режиме их работы, информации об их вышестоящих организациях.

Рассмотрим другой пример. В перечне определяется лишь размер платы и не конкретизируется, куда ее надо вносить. В ряде процедур размер платы вообще не указывается, а предусматривается лишь отсылка к договору или калькуляции расходов.

Нередко сложности возникают и с уяснением названий и содержания включенных в перечень документов. Не раскрываются в перечне и многие другие вопросы: можно ли обратиться за осуществлением процедуры по сети Интернет, где можно взять бланк заявления или другого необходимого документа, куда конкретно можно обжаловать действия уполномоченного органа, где посмотреть перечень запрашиваемых органом документов и др. В такой ситуации за разъяснением всех этих вопросов заинтересованное лицо вынуждено обращаться к работникам уполномоченных органов.

Понимая нормативную недостаточность регулирования, содержащегося в перечне, республиканские органы государственного управления подготовили инструкции, определяющие порядок взаимодействия различных организаций при осуществлении сложных административных процедур. Однако, во-первых, данные инструкции приняты далеко не по всем процедурам, в отношении которых они необходимы. Во-вторых, содержание данных актов оставляет открытыми многие вопросы осуществления административных процедур. Наконец, сложности возникают не только по процедурам, в которых задействованы несколько органов, но и в отношении процедур, осуществляемых одной организацией (газификация, перепланировка и т.д.).

Таким образом, несмотря на принимаемые в государстве меры, наблюдается недостаточное информирование населения о механизме осуществления конкретных процедур. В связи с этим перспективным направлением развития законодательства об административных процедурах является внедрение регламентов осуществления административных процедур, которые будут утверждаться органами, к компетенции которых относится осуществление административных процедур. Такие регламенты будут содержать детальное, пошаговое описание механизма осуществления конкретной процедуры с приложением при необходимости бланков соответствующих документов и т.д.

Кроме того, в примерном регламенте осуществления административных процедур оправданно указать минимальный набор критериев и показателей качества обслуживания в государственных органах, которые также подлежат включению и конкретизации в регламентах по отдельным процедурам.

К таким критериям и показателям можно, в частности, отнести:

1. Информированность о порядке осуществления административных процедур.

Данный критерий подразумевает создание и функционирование постоянно действующей системы информационного обеспечения населения с использованием всевозможных источников, включая средства массовой информации, информационно-коммуникационные технологии и т.д. К показателям, по которым оценивается данный критерий, можно отнести:

  • наличие полной, ясной и достоверной информации о порядке осуществления административных процедур на стендах, а также на интернет-сайте организации;
  • наличие брошюр и буклетов;
  • возможность получить необходимую информацию по телефону без длительного ожидания или переадресации более чем к одному лицу.

2. Оперативность осуществления административной процедуры:

  • осуществление процедуры в срок, не превышающий минимального времени, необходимого для обработки всех документов и сведений;
  • максимальное время ожидания в очереди — не более 30 минут;
  • максимальное время ожидания при предварительной записи — не более 5 минут;
  • максимальное время ответа на звонок — не более 30 секунд;
  • переадресация телефонного звонка — не более чем одному работнику;
  • отсутствие опозданий при начале приема, а также при возобновлении работы после перерыва.

3. Доступность обращения за осуществлением административной процедуры:

  • возможность обращения за осуществлением административной процедуры с использованием телефонной связи или посредством сети Интернет;
  • наличие и бесплатность бланков и формуляров, необходимых для обращения за осуществлением административных процедур;
  • возможность свободного (беспрепятственного) доступа посетителей в помещение административного органа (отсутствие турникетов и постов для посещения подразделений уполномоченного органа, где осуществляется прием граждан).

4. Удобство при посещении уполномоченного органа:

  • удобный режим работы уполномоченного органа;
  • удобное расположение уполномоченного органа (транспортная доступность, наличие достаточного количества парковочных мест). Определяющими факторами размещения административных органов должны быть востребованность осуществляемых процедур и особенности категорий посетителей (пожилые люди, молодежь, мамы с детьми и т.д.);
  • отсутствие очередей или упорядоченность очередности, возможность предварительной записи на прием;
  • наличие бытовых удобств для ожидания (столов для заполнения документов, сидячих мест, питьевой воды, туалетов) и поддержание их в надлежащем состоянии;
  • удобный порядок оплаты за административные процедуры.

5. Вежливое и обходительное отношение сотрудников:

  • отсутствие жалоб на некорректное и хамское или грубое поведение работников административного органа;
  • готовность сотрудников помочь посетителю.

6. Наличие эффективного канала обратной связи:

  • наличие эффективных каналов подачи жалоб;
  • обязательная корректировка поведения работников с учетом поступающих сигналов о недостатках в их деятельности.

2.3.2. Обеспечение максимальной доступности осуществления административных процедур для населения

Административные процедуры могут иметь различную природу. В одних случаях прохождение административной процедуры необходимо самому заявителю для того, чтобы получить какие-то блага от государства (адресная социальная помощь, признание нуждающимся в улучшении жилищных условий и т.д.). Как правило, это связано с оформлением условий для реализации права заявителя на определенную государственную поддержку. В других ситуациях речь идет о необходимости выполнения возложенной на граждан или организации государством обязанности (таких процедур большинство) (например, государственная регистрация транспортных средств или недвижимости, получение лицензий, различных разрешений).

Очевидно, что, возлагая на население обязанности по осуществлению административных процедур, государство должно принять все меры, чтобы преодоление административных барьеров было максимально доступным и необременительным.

Изучение зарубежного опыта показывает, что основными направлениями обеспечения доступности и облегчения получения государственных услуг являются:

  • создание многофункциональных центров предоставления государственных услуг;
  • внедрение единого справочного телефонного номера по административным процедурам;
  • создание портала государственных услуг.

Многофункциональные центры предоставления государственных услуг

В настоящее время заинтересованным лицам при решении своих вопросов приходится взаимодействовать с различными государственными учреждениями (учреждения социальной защиты, паспортно-визовые подразделения, земельные службы, органы, регистрирующие недвижимость, акты гражданского состояния, органы опеки и попечительства, ГАИ и т.д.). Это вынуждает каждый раз выяснять, где располагается тот или иной орган, узнавать конкретный режим его работы, контактные телефоны. Нередко приходится по нескольку раз звонить в различные учреждения, уточнять, кто должен заниматься интересующим вопросом. При этом часто соответствующих работников на месте не оказывается или они не берут трубку. Все это вызывает раздражение и недовольство населения, ощущение того, что отдельный человек для власти серьезного значения не имеет.

Одним из наиболее успешных проектов по повышению качества обслуживания населения в органах власти стало создание так называемых «гражданских офисов» (многофункциональных центров, центров комплексного обслуживания, центров обслуживания населения и т.д.), которые позволяют в одном месте осуществлять большинство наиболее востребованных административных процедур. Здесь можно получить справку, социальную помощь, зарегистрировать приобретение и продажу квартиры и т.д. Основными целями создания «гражданских офисов» являются сокращение времени на прохождение процедур путем размещения специалистов различных учреждений в одном здании, улучшение взаимодействия между различными учреждениями, повышение комфортности осуществления процедур и др.

Такие офисы созданы во многих зарубежных странах. Тем не менее механизм их функционирования, объем оказываемых процедур в различных странах отличаются. Вот несколько примеров организации гражданских офисов в отдельных странах.

Ключевым звеном системы повышения качества государственных услуг в Греции является сеть центров обслуживания граждан. К июню 2008 г. в стране было создано 1083 таких центра. В среднем один центр призван обслуживать до 10 тыс. человек. Система центров обслуживания граждан обрабатывает около 60 тыс. обращений еженедельно. В 2007 году такие центры посетило около 2,5 млн. заявителей, ими было получено около 3,5 млн. государственных услуг.

Среди наиболее востребованных услуг можно выделить следующие: выдача свидетельства о рождении и браке; выдача справки об отсутствии налоговой задолженности; выдача справки об отсутствии судимости; оплата транспортного налога; получение социальной помощи; выдача разрешений на ведение профессиональной деятельности; прием заявлений на трудоустройство в государственные органы; выдача справок, необходимых для регистрации коммерческой организации.

Центры обслуживания граждан представляют собой подразделения органа местного самоуправления, однако финансирование их деятельности в полном объеме осуществляется за счет средств центрального бюджета.

Центры обслуживания граждан осуществляют прием граждан в будние дни с 8.00 до 20.00, а в субботу — с 8.00 до 14.00. Сотрудники работают в 2 смены. Численность сотрудников — от 5 до 45 человек. Сотрудники полностью универсальны, один человек может предоставлять весь спектр услуг.

Внедрение системы центров обслуживания граждан позволило:

  • улучшить взаимодействие граждан и публичной власти, поскольку гражданин может получить практически любую услугу в одном учреждении;
  • упростить многие административные процедуры;
  • существенно сократить время оказания услуг;
  • снизить уровень коррупционности, поскольку гражданин взаимодействует не с представителем органа, непосредственно оказывающего услугу, а с центром обслуживания населения, являющимся посредником между гражданином и властью, качество работы которого определяется количеством и скоростью обслуженных граждан.

В 2007 году система предоставления государственных услуг на базе центров обслуживания населения была признана лучшей практикой в ЕС. По результатам независимых социологических исследований, около 96% граждан удовлетворены качеством предоставляемых на базе таких центров услуг <21>.

<21> Доклад по результатам ознакомительной поездки в Грецию по изучению опыта центров по обслуживанию населения КЕП: 6 — 11 июля 2008 г. // http://ar.gov.ru/ru/about/assistance/repositorium/reports/reports_complex/index.php?id4=541.

В Германии в каждом из районов г. Берлина существуют ведомства по делам граждан, в состав которых входят приемные для граждан. Количество таких приемных в разных районах города колеблется от 3 до 5 в зависимости от численности населения, проживающего в районе. Как правило, в одной приемной для граждан работает от 8 до 12 сотрудников. Всего в г. Берлине 46 таких приемных. Приемные для граждан расположены в разных местах района, что позволяет реализовать принцип «шаговой доступности» услуг населению.

Количество услуг, которые оказываются жителям г. Берлина в приемных для граждан, на конец 2008 года составляло 60 (постановка на учет, выдача заграничного паспорта с биометрическими данными, назначение пособия на ребенка, выдача водительского удостоверения и т.д.). В 2007 году приемными для граждан в г. Берлине было принято 3,4 млн. человек. В день на одного сотрудника приходилось приблизительно 24 человека, а среднее время обслуживания одного посетителя составляло 15 минут <22>.

<22> Петрова, Е.А. Приемная для граждан в Берлине и Минске: сравнительный анализ // Административные процедуры. Сборник материалов. — Минск, 2008. — С. 97 — 104.

Работа по созданию соответствующих центров комплексного обслуживания населения ведется и в странах СНГ.

В Казахстане созданы центры обслуживания населения. Правовой основой их функционирования является постановление Правительства Республики Казахстан от 05.01.2007 N 1 «О создании государственных учреждений — центров обслуживания населения Министерства юстиции Республики Казахстан». В соответствии с данным постановлением предусмотрено создание 30 центров обслуживания населения (ЦОН).

Основным предметом их деятельности является оказание государственных услуг по принципу одного окна по приему заявлений и выдаче оформленных документов. Предусматривается 29 услуг, оказываемых через ЦОНы, и 13 услуг, за осуществлением которых заявители могут обращаться как в ЦОНы, так и в соответствующие государственные органы. Финансирование ЦОНов осуществляется за счет и в пределах средств, предусмотренных в республиканском бюджете Министерству юстиции Республики Казахстан.

Создаются многофункциональные центры (МФЦ) и в Российской Федерации. Так, например, соответствующий центр создан в г. Малоярославец. МФЦ г. Малоярославца по своей организационно-правовой форме является государственным учреждением. Учредителем МФЦ является Министерство экономического развития Калужской области. На базе МФЦ оказываются услуги в сфере земли и недвижимости, в социальной сфере, в сфере определения гражданско-правового статуса и в сфере предпринимательства. Общее количество услуг, предоставляемых на базе МФЦ, — 105. Общее количество сотрудников МФЦ — 25, из них осуществляющих прием и выдачу — 9, осуществляющих информирование — 5. Общее количество окон приема заявителей — 9. Норматив обслуживания одного заявителя составляет 15 минут <23>.

<23> http://ar.economy.gov.ru/ru/about/multi-functional-centers/cfo/kalujskaya-MFC.

Соответствующие центры (центры административных услуг, единый разрешительный центр, центр социальных услуг, центр обслуживания граждан и т.д.) активно создаются в настоящее время и в Украине. В частности, подобные центры созданы в г. Винница, Кривом Роге, Луцке, Львове и т.д. <24>.

<24> Центри надання адмiнiстративних послуг: створення та органiзацiя дiяльностi. — Киiв, 2010. — 440 с.

В Беларуси также проводится работа по облегчению обращения населения в органы власти. Для этих целей в местных исполнительных и распорядительных органах создаются службы «одно окно», которые призваны обеспечить возможность подачи гражданами заявлений об осуществлении административных процедур через единое окно приема заявлений. Однако численность таких служб крайне незначительна, как правило, от 2 до 6 человек. Количество осуществляемых через службы «одно окно» процедур в различных регионах существенно отличается и в большинстве случаев остается незначительным.

Полагаем, что создание таких служб является лишь первым шагом упорядочения обращения граждан в органы власти. Для повышения эффективности их работы необходимо включить в их состав не только сотрудников местных исполнительных и распорядительных органов, но и представителей иных служб и организаций, в которые обращаются граждане за осуществлением процедур (агентств по регистрации недвижимого имущества, подразделений по гражданству и миграции, налоговых органов, ГАИ и др.). В некоторых случаях можно предусмотреть возможность по выбору заявителя обращаться либо в службу «одно окно», либо в соответствующее государственное учреждение. Подобный подход, безусловно, требует значительных организационных и финансовых затрат. Однако думается, что в долгосрочной перспективе кумулятивная социально-экономическая выгода от него будет намного превосходить требуемые издержки. Его преимуществами, в частности, является то, что это снизит нагрузку на государственные органы, не будет необходимости задействовать большое количество государственных служащих для выполнения технических функций, позволит создать максимально удобные условия для посетителей и т.д.

Портал государственных услуг

Перспективным направлением приближения власти к человеку является создание общегосударственных порталов, с помощью которых, не выходя из дома, можно осуществлять наиболее востребованные административные процедуры.

Подобные порталы созданы в большинстве стран Европы, а также в Эстонии, Казахстане, Российской Федерации, ряде других стран СНГ.

Так, например, kep.gov.gr — портал обслуживания граждан Греции. Производительность портала — около 170 тыс. посетителей в месяц, которые оформляют около 18 тыс. заявок на получение государственных услуг. Основные языки портала — греческий, английский, французский, немецкий.

На портале «eCitizen» Сингапура сосредоточена информация в режиме он-лайн и транзакционные услуги, предоставляемые различными государственными ведомствами по принципу «единого окна» через Интернет. В настоящее время на портале «eCitizen» можно получить приблизительно 70% государственных услуг в режиме он-лайн на интерактивном уровне (когда часть транзакции может совершаться в режиме он-лайн) или на транзактивном уровне (когда вся транзакция может осуществляться в режиме он-лайн). Широкий спектр предлагаемых в режиме он-лайн услуг включает следующее: резервирование спортивного инвентаря, заявления на направление в медицинский стационар, продление срока выплаты налога, которым облагаются владельцы транспортных средств, подача уведомления о регистрации гражданского брака, о перемене места жительства, о начале своего дела, подача налоговой декларации, оплата штрафов за нарушение дорожного движения.

В Республике Корея создан портал центральных служб, позволяющий гражданам осуществлять широкий спектр транзакций, которые имеют отношение к их взаимодействию с государственными структурами, посредством нескольких вариантов оплаты, включая цифровую валюту. Также предлагается функция «тележка услуг» (подобно функции «тележка для товаров» на сайте электронной торговли), что позволяет пользователю производить отбор ряда услуг, делать заявку / заказ на них в рамках одной системы обработки запросов. Сайт также обеспечивает возможность регистрации пользователей для персонификации услуг.

В Швеции «Sverige.se» — портал, обеспечивающий доступ к услугам государственного сектора. Он дает возможность в режиме он-лайн получать государственные услуги. «Sverige.se» имеет каналы подключения к услугам, которые предоставляются в режиме он-лайн (такие как выдача свидетельств государственным бюро записи актов гражданского состояния, сравнение тарифов на телефонные услуги или подача налоговой декларации), а также канал подключения для получения информации или услуг в конкретных областях.

Важным элементом электронного правительства в Венгрии является правительственный портал hungary.hu. Именно через него можно получить доступ ко всем правительственным услугам и базам данных. А количество этих услуг достаточно велико: через портал реально решать вопросы трудоустройства, оформлять различные денежные пособия (пособия по уходу за детьми, студенческие стипендии, студенческие кредиты и др.), документы об уплате налога и т.д. Для доступа ко всем этим благам в Венгрии создан еще один элемент электронного правительства — единая по всей стране система идентификации клиентов. В основу этой системы положен логин и пароль, который выдается каждому пользователю централизованно.

Портал электронных услуг Молдовы e-services.md объединяет в себе он-лайн услуги таких учреждений, как Центр государственных информационных ресурсов «Registru» Министерства информационных технологий и связи, Служба гражданского состояния и Государственная регистрационная палата Министерства юстиции. В настоящее время существует возможность электронного заказа порядка 30 документов. В частности, можно получить выписку из государственного регистра предприятий и организаций, второй паспорт гражданина Республики Молдова, справку о наличии или отсутствии в собственности транспортного средства, дубликаты свидетельств о рождении, регистрации брака и т.д., различные архивные справки.

Для получения возможности электронного заказа услуги необходимо пройти процедуру аутентификации, которая предполагает ввод IDNP (персонального кода из 13 цифр, который указан в любом документе, удостоверяющем личность: удостоверении личности, загранпаспорте, водительском удостоверении или техпаспорте). Существует также возможность проверить ход исполнения заказа (этап исполнения, срок получения готового документа и пр.) <25>.

<25> http://www.e-services.md/ru/.

Работа по созданию возможности для осуществления административных процедур в электронном виде начинается и в Беларуси. Отправной точкой является Послание Президента Республики Беларусь от 20.04.2010 «Послание Президента Республики Беларусь А.Г.Лукашенко белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь «Динамичный прорыв в развитии страны — путь к новому качеству жизни» (далее — Послание Президента Республики Беларусь), в котором указано на необходимость создать единый портал государственных электронных услуг. В рамках выполнения данного поручения ведется работа по созданию соответствующего государственного портала. Ключевым является вопрос о возможности осуществления с помощью данного портала административных процедур без личного посещения государственных учреждений. Полагаем, именно это и должно стать главной целью его разработчиков.

Решение данной задачи может быть поэтапным. На первом этапе на портале следует разместить сведения об общем перечне государственных услуг, подробную и систематизированную информацию о каждой государственной услуге. При этом целесообразно обеспечить возможность оказания ряда государственных услуг, по которым не требуется представление гражданами документов (запись на прием к врачу, на регистрацию брака, сверка жилищной очереди и т.д.), в электронном виде. Кроме того, должна быть предусмотрена возможность заказа в электронном виде различных справок или иных документов с последующим их получением при личном посещении государственного учреждения.

В дальнейшем с учетом обеспечения эффективного взаимодействия между государственными органами и решения организационно-технических проблем перечень государственных услуг будет постоянно расширяться. Реализация данного подхода потребует внесения определенных корректировок в действующее законодательство, в частности в Закон Республики Беларусь от 28.10.2008 N 433-З «Об основах административных процедур». Полагаем оправданным предусмотреть в указанном Законе возможность обращения за осуществлением административной процедуры без наличия в электронном заявлении электронно-цифровой подписи.

Единый справочный телефонный номер по административным процедурам

Одним из наиболее болезненных для населения вопросов в процессе взаимодействия с государственными учреждениями является вопрос о поиске требуемой информации. Для его решения во многих странах создаются единые справочные телефонные службы, консультирующие население по вопросам оказания государственных услуг.

Примером функционирования такой службы может являться Греция, где действует единый телефонный номер call-центра (1564), по которому ежедневно с 7.00 до 23.00 можно получить следующую информацию:

  • адреса и телефоны всех государственных и муниципальных органов власти, ближайших центров обслуживания населения;
  • перечень услуг, порядок их получения;
  • ответы на наиболее часто задаваемые вопросы;
  • формирование и регистрация запроса на предоставление государственной услуги, информирование заявителя о стадии, на которой находится рассмотрение его заявки.

Существует возможность оставить телефонную заявку на получение 92 государственных услуг. Call-центр обрабатывает около 60 тыс. звонков ежемесячно <26>.

<26> Подробнее см.: Доклад по результатам ознакомительной поездки в Грецию по изучению опыта центров по обслуживанию населения КЕП: 6 — 11 июля 2008 г. // http://ar.gov.ru/ru/about/assistance/repositorium/reports/reports_complex/index.php?id4=541.

Аналогичные номера существуют в Германии (D115), Венгрии и ряде других стран.

В Беларуси ведется работа по созданию единой телефонной справочной телефонной сети по административным процедурам. Соответствующее поручение содержится в Послании Президента Республики Беларусь.

В настоящее время по телефонному номеру 142 граждане могут получить консультацию о режиме работы государственных органов, времени приема граждан, порядке записи на прием к должностным лицам и по другим вопросам, связанным с осуществлением административных процедур.

Тем не менее наличие такой службы не должно привести к появлению еще одной «бюрократической ступеньки», отсылающей гражданина в государственный орган. Основной акцент должен быть сделан на консультирование по практическим вопросам (форма и содержание заявления, номер расчетного счета для оплаты, уточнение содержания требуемых документов, информирование о режиме работы конкретной организации и т.д.). Однако подобный механизм может быть реализован только при наличии выделенных сотрудников, в чьи обязанности будут входить ответы на звонки. К сожалению, у нас за основу принят другой подход, при котором консультирование возлагается на специалистов (например, сотрудников службы «одно окно») наряду с выполнением ими и других обязанностей. Это, безусловно, не может не сказаться на эффективности работы такой службы.

2.4. Разработка эффективных механизмов правовой защиты прав граждан и организаций в процессе взаимодействия с государственными органами и организациями

Как бы ни была организована система государственного управления, она не может действовать успешно с точки зрения всех граждан и субъектов хозяйствования. Следовательно, у них должны быть в наличии эффективные механизмы защиты своих прав в случае, если такие права ущемляются.

Основная сложность в поиске таких механизмов заключается в том, что спор возникает между властным учреждением, с одной стороны, и гражданином или субъектом хозяйствования — с другой. Очевидно, что данные субъекты неравноправны, обладают различными возможностями по отстаиванию своих интересов. Индивид практически всегда находится в более уязвимом положении по отношению к органам власти.

Для восстановления баланса во взаимоотношениях личности и государства необходимы действенные средства влияния на публичную власть и контроля за деятельностью этой власти, устраняющие изначальное неравенство спорящих сторон. При этом специфика сферы публично-правовой деятельности обусловливает поиск особых способов защиты интересов участников отношений в данной сфере.

Можно вспомнить о возможностях прокурорского надзора, информационных ресурсах средств массовой информации, создании различных общественных объединений и т.д. Тем не менее в настоящее время в Беларуси основными способами защиты прав индивидов в сфере их взаимодействия с властными учреждениями являются административный (обжалование вышестоящим органам или должностным лицам) и судебный механизмы обжалования. В связи с этим совершенствование механизма правовой защиты населения при взаимодействии с властными учреждениями должно идти по пути, прежде всего, совершенствования этих двух механизмов.

2.4.1. Совершенствование досудебного порядка защиты прав граждан при взаимодействии с органами власти

В настоящее время наиболее распространенным остается административный порядок обжалования. По разным подсчетам в государственные органы и организации из года в год поступает более 1 млн. обращений, большую часть которых составляют жалобы.

Этому можно достаточно легко найти объяснение. Зачастую это самый простой и оперативный способ разрешения проблемы, особенно если речь идет о личном приеме, когда гражданину не требуется даже готовить никаких письменных обращений. Достаточно устно изложить свои доводы, и многие вопросы могут быть оперативно решены. Кроме того, обжалование в административном порядке является бесплатным и не требует от заявителя финансовых затрат.

Тем не менее возможности административного обжалования ограничены. Ключевым аргументом здесь является то, что для большинства государственных органов, прежде всего органов исполнительной власти, разбирательство споров с населением не является основной функцией. Цель создания таких органов — это выработка и проведение государственной политики в определенных сферах, а не рассмотрение административных споров. Помимо перегрузки государственного аппарата возложение основного бремени по рассмотрению административных споров на органы исполнительной власти имеет и еще один существенный недостаток — отсутствие беспристрастности. Дело в том, что нередко жалобы на действия органов исполнительной власти рассматривают, опять же, работники органов исполнительной власти (вышестоящих или даже тех, действия которых обжалуются). При этом вышестоящие должностные лица, как правило, поддерживают решения своих подчиненных, принятые нередко по их указанию или с их согласия.

Устранению указанных недостатков призвано способствовать расширение сферы судебного обжалования, что должно обеспечить беспристрастное рассмотрение и разрешение любых споров, в том числе в сфере властных отношений индивида и органа власти (административная юстиция). К сожалению, на сегодняшний день возможности судебного обжалования в сфере публично-правовых отношений используются в крайне незначительной степени.

Тем не менее, хотя судебный порядок обладает рядом преимуществ по сравнению с административным механизмом обжалования и является в наших условиях весьма перспективной формой контроля за деятельностью администрации, он вряд ли может стать универсальной формой рассмотрения публично-правовых споров.

Прежде всего, речь идет об оптимизации нагрузки на суды. Постоянное увеличение административных дел в судах может поставить под сомнение способность судебной системы рассмотреть эти дела в разумные сроки, что «обесценивает» обращение в суд за защитой публичного права. Кроме того, формализм и детализированность судебной процедуры не всегда являются наиболее подходящими для урегулирования административных споров. Строгая процессуальная регламентация может вызвать ожесточение позиций, поскольку администрация, представая перед судом, не хочет казаться неправой ни суду, ни гражданину. Вместе с тем во многих случаях жалобы не требуют ни торжественности, ни строгости правосудия <27>.

<27> Администрация и частные лица: европейский и российский опыт поиска взаимопонимания / сост. и ред. В.Н.Южаков. — М.: Статут, 2006. — С. 123.

С учетом изложенного в нынешних условиях насущной необходимостью становится поиск дополнительных механизмов рассмотрения административных споров.

Активная работа по поиску альтернативных способов разрешения споров в публично-правовой сфере проводится Советом Европы. Ее результатом стала Рекомендация Rec (2001)9 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами от 05.09.2001. В ней, в частности, указывается на то, что широкое применение альтернативных способов урегулирования административных споров может позволить устранить недостатки судебного обжалования и приблизить административные органы к населению.

Отмечается также, что главными преимуществами альтернативных способов могут быть в зависимости от ситуации более простые и более гибкие процедуры, обеспечивающие ускоренное и менее дорогостоящее урегулирование и разрешение споров в соответствии с принципами справедливости, а не только в соответствии со строгими правовыми нормами. При этом использование альтернативных способов во всех случаях должно допускать судебный контроль. В приложении к рассматриваемой Рекомендации перечислены возможные альтернативные способы разрешения административных споров. К ним относятся: внутренние пересмотры, примирение, посредничество, урегулирование путем переговоров и арбитраж.

На первый взгляд указанные способы в основном характерны не столько для публичной, сколько для частной сферы. Сложно представить себе ситуацию, когда орган власти и гражданин при возникновении спора передают его разрешение на рассмотрение арбитра или привлекают посредника. Это связано с тем, что в сфере публичного права орган власти связан жесткими предписаниями законодательства и даже при желании не может выйти за их рамки. Тем не менее исключать полностью возможность использования данных способов в отдельных сферах не следует, что обусловлено наличием у административного органа зачастую широких дискреционных полномочий, в рамках которых он принимает решение.

В ряде стран данные формы разрешения споров широко практикуются. В странах Востока распространены процедуры посредничества, добровольного примирения и арбитража при разрешении конфликтов между администрацией и гражданами, в том числе по вопросам государственной службы <28>.

<28> Демин, А.А. Административный процесс в развивающихся странах: учеб. пособие. — М.: Изд-во УДН, 1987. — С. 6.

Для нашей страны представляется наиболее актуальным исследование процедур внутренних пересмотров. Это апелляционная процедура перед компетентным органом. Таким органом может быть орган, издавший оспариваемый акт, вышестоящий орган или орган, специально назначенный с этой целью. И хотя, как уже указывалось, наиболее распространенным в Беларуси является обжалование в вышестоящий орган, этот способ не является единственной формой внутреннего пересмотра. В частности, важным направлением совершенствования досудебного порядка обжалования может быть формирование различных апелляционных комиссий в структуре государственных органов и организаций для рассмотрения жалоб на их деятельность.

Предложения о создании различных комиссий при государственных органах для рассмотрения конфликтов в определенной сфере периодически высказываются и в юридической литературе <29>. В наиболее законченном виде данное предложение реализовано в Концепции проекта Федерального закона Российской Федерации «О внесудебном порядке оспаривания гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов публичной администрации» <30>.

<29> Кишкевич, Е.А. Порядок внесудебного урегулирования налоговых споров в Республике Беларусь.

<30> Администрация и частные лица: европейский и российский опыт поиска взаимопонимания / Совет Европы; Центр стратегических разработок; сост. и ред. В.Н.Южаков. — М.: Статут, 2006. — С. 42 — 53.

В Концепции предусматривается создание при органах публичной администрации апелляционных комиссий, которые бы стали второй инстанцией по рассмотрению жалоб и выполняли квазисудебные функции. Апелляционный порядок предлагается рассматривать как альтернативную стадию обжалования, так как гражданин или организация по окончании рассмотрения жалобы в надлежащей инстанции будет иметь право обратиться либо с апелляцией в специально созданный орган публичной администрации, либо непосредственно в суд. Решение апелляционной комиссии будет являться окончательным для инстанционного порядка обжалования.

Апелляционные комиссии могут быть образованы по принципу оказания гражданам и организациям наиболее распространенных государственных услуг (в сфере здравоохранения, образования, социальной поддержки населения, землепользования, а также в сфере налогообложения, строительства, промышленности, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и т.п.) <31>.

<31> Там же.

Данный подход фактически реализован в Литовской Республике, где действует Закон «О комиссиях по административным спорам» и Положение о работе комиссий по административным спорам, утвержденное постановлением Правительства Литовской Республики от 04.05.1999 N 533. В соответствии с указанными актами, а также Законом Литовской Республики «О производстве по административным делам» досудебное рассмотрение административных споров осуществляют:

  • а) общественные комиссии по административным спорам;
  • б) уездные комиссии по административным спорам;
  • в) Главная комиссия по административным спорам.

Главная комиссия по административным спорам имеет статус юридического лица, ее деятельность финансируется из государственного бюджета. В компетенцию комиссий входит рассмотрение жалоб на действия органов государственного управления, принятые административные акты, а также на отказ или задержку осуществлять деятельность в пределах определенной законодательством компетенции.

Интересной позиции придерживается Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А.Иванов. Он предлагает создать федеральную административную службу как специальный орган по борьбе с бюрократией. Данный орган предположительно будет заниматься вопросами досудебного рассмотрения административных споров. В настоящее время эта функция разобщена между разными ведомствами. Сегодня на должностных лиц можно жаловаться либо в вышестоящий орган, либо в суд. Но, поскольку граждане и бизнес считают (и иногда не без основания), что вышестоящий чиновник ведомства, скорее всего, поддержит нижестоящего, они сразу идут в суд. Это приводит к тому, что суды выполняют несвойственные им функции. В результате обесценивается роль судьи: вместо того чтобы рассматривать серьезные споры, он зачастую утопает в мелких делах, которые вполне могут разрешиться без суда. Кроме того, при обращении в суд конфликт обостряется, обрастает массой подробностей, что приводит к неоправданным затратам времени, сил и средств всеми участниками процесса <32>.

<32> Российская газета. — 3 апреля 2007 г. — N 4331.

Последнее предложение в условиях Беларуси представляется нецелесообразным. Подобная структура не сможет по существу рассматривать жалобы, так как это потребует наделения ее надведомственной компетенцией и приведет к дублированию полномочий иных государственных органов. В такой ситуации единственным вариантом останется перенаправление поступающих жалоб для рассмотрения в компетентные органы и контроль за их рассмотрением. Фактически будет создана еще одна бюрократическая структура, в рамках которой как таковых управленческих решений не будет приниматься.

Более перспективным видится формирование при государственных органах различных апелляционных комиссий, которые бы рассматривали споры между данными государственными органами или их подчиненными организациями, с одной стороны, и гражданами или организациями — с другой. Такой путь может предотвратить назревающий конфликт между спорящими сторонами, а также даст возможность разгрузить суды. В Беларуси уже сложилась определенная практика создания апелляционных комиссий в отдельных сферах.

Например, в соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 11.03.1998 N 379 «Об утверждении Положения о патентных поверенных Республики Беларусь» для рассмотрения жалоб кандидатов в патентные поверенные, связанных с проведением аттестации, жалоб патентных поверенных, связанных с продлением срока действия свидетельства, жалоб иных заинтересованных лиц и представлений должностных лиц патентного органа на действия патентных поверенных создается Апелляционная комиссия.

Схожая ситуация имеет место и при аттестации адвокатов. Согласно постановлению Министерства юстиции Республики Беларусь от 27.06.2006 N 32 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения аттестации адвокатов» в случае несогласия с решением аттестационной комиссии данное решение может быть обжаловано аттестуемым адвокатом в апелляционную комиссию Республиканской коллегии адвокатов в месячный срок со дня его принятия.

Но наиболее известным примером создания посреднических органов по рассмотрению споров являются комиссии по трудовым спорам. В соответствии со статьей 235 Трудового кодекса Республики Беларусь комиссия по трудовым спорам образуется из равного числа представителей профсоюза и нанимателя сроком на один год. Данная комиссия рассматривает споры работников — членов соответствующего профсоюза, связанные с применением законодательства о труде, коллективных договоров, соглашений и иных локальных нормативных правовых актов, трудовых договоров. Ее решение имеет обязательную силу и утверждению нанимателем либо профсоюзом не подлежит.

Однако, несмотря на приведенные примеры, к сожалению, создание при различных организациях посреднических комиссий в публично-правовой сфере носит достаточно ограниченный характер. В связи с этим оправданно существенно расширить подобную практику. Для этого представляется целесообразным разработать постановление Правительства, в котором будут определены органы, при которых будут создаваться апелляционные комиссии, порядок формирования таких комиссий, их полномочия, а также будет определяться порядок их функционирования.

Ключевым в данном случае является вопрос о взаимоотношениях подобных комиссий с государственными органами, а также о порядке формирования комиссий. Очевидно, что доверие к ним напрямую зависит от квоты представленных в них независимых представителей (представителей общественных объединений, трудовых коллективов и т.д.).

Апелляционные комиссии могут создаваться при государственных органах и организациях, в которые в массовом порядке поступают обращения (местные органы власти и их подчиненные организации, республиканские органы государственного управления и их территориальные структуры и т.д.). Цель таких комиссий — рассмотрение споров граждан и организаций с государственными органами и организациями. Наличие таких комиссий, а также паритетное участие в них не только представителей государственных органов, но и представителей общественных объединений, трудовых коллективов и т.д. позволит снять напряженность между спорящими сторонами и будет способствовать поиску компромисса между сторонами.

Важным вопросом является статус решений таких комиссий. Представляется, что данные комиссии должны выносить рекомендательные решения для государственного органа и организации. Законодательством могут быть предусмотрены случаи, когда решение таких комиссий будет иметь обязательный характер.

Если идея о создании апелляционных комиссий не будет поддержана, то на первом этапе можно рассмотреть вопрос о возложении соответствующих функций по рассмотрению жалоб о несогласии с действиями местных органов власти на существующие административные комиссии при местных исполнительных и распорядительных органах.

В настоящее время в соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21.09.2001 N 1396 «Об утверждении Примерного положения об административной комиссии» административная комиссия является постоянно действующим коллегиальным органом при сельских, поселковых, районных, городских исполнительных комитетах и местных администрациях. На сегодняшний день такие комиссии в основном состоят из представителей местных исполнительных и распорядительных органов и подчиненных организаций. Основными задачами административной комиссии являются следующие: применение мер административного воздействия в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, предупреждение административных правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законодательства Республики Беларусь.

Таким образом, для реализации указанного предложения потребуется несколько уточнить состав административных комиссий для обеспечения представительности в них общественности. Кроме того, необходимо будет скорректировать задачи административных комиссий.

2.4.2. Совершенствование судебного порядка защиты прав граждан при взаимодействии с органами власти

Судебная процедура во многих странах рассматривается в качестве наиболее демократического и эффективного способа защиты прав населения в публично-правовой сфере. Тем не менее в Беларуси возможности судебного механизма рассмотрения административных споров используются недостаточно. В 2009 году в общих судах республики было рассмотрено лишь 1191 дело в рамках производства по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, в том числе 954 — по жалобам на действия (бездействие) государственных органов, ущемляющие права граждан.

Рассмотрим кратко перспективы развития в Беларуси судебного порядка обжалования действий государственных учреждений в публично-правовой сфере. Судебный механизм обжалования должен обеспечить беспристрастное рассмотрение и разрешение любых споров, в том числе в сфере властных отношений человека и государственного органа (административная юстиция). Независимость суда и подчинение его только закону, отсутствие у судей заинтересованности в поддержании «чести мундира» ведомства, учреждения, предприятия, материально-правовая, служебная, процессуальная и психологическая возможность максимально соблюсти беспристрастность в разрешении жалобы — вот те социально-правовые и социально-психологические характеристики, которые присущи судебной процедуре <33>. Именно эти характеристики и делают судебную процедуру привлекательной для населения.

<33> Ремнев, В.И. Соотношение судебного и административного порядка рассмотрения жалоб граждан // Правоведение. — 1984. — N 5. — С. 49.

Дискуссия о перспективах административной юстиции с разной степенью интенсивности происходила еще в годы советской власти. Главная причина официального непризнания административной юстиции в те годы — доминирование представлений об эффективности сложившейся схемы государственного управления и, как следствие, отсутствии конфликтов государственной власти с интересами человека. Обращения граждан с исками в суд могли подорвать сложившийся миф об эффективности советского государственного управления.

Вопросы создания административной юстиции неоднократно становились предметом горячих споров и в белорусской юридической литературе <34>. В целом большинство исследователей сходятся во мнении о необходимости создания в нашей стране административных судов, и дискуссия касается в основном выбора наиболее приемлемого для отечественных реалий способа разрешения публично-правовых споров административными судами.

<34> Сажина, В.В. Административная юстиция: Теория и история вопроса // Советское государство и право. — 1989. — N 9. — С. 53; Лисица, Л.Н. Выбор модели административной юстиции для Республики Беларусь // Промышленно-торговое право. — 2006. — N 1; Головко, А.А. Проблемы судебной реформы: административные суды, суды присяжных, неприкосновенность судей // Судебно-правовая реформа: концепция и пути ее реализации в Республике Беларусь: материалы респ. науч.-практ. конф. (Минск, 26 — 28 февраля 1992 г.). — Минск, 1992. — С. 117 — 119; Кивель, В. Защита конституционных прав личности при осуществлении административного судопроизводства // Судовы веснiк. — 2006. — N 4. — С. 52 — 53; Сушко, А.Р. Административная юстиция как явление правовой действительности // http://pravoby.com/publications.php?category=1&mode=show&id=10.

В настоящее время существуют различные варианты судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. В большинстве стран романо-германской системы права в системе судебной власти действуют специализированные административные суды (Франция, Германия, Италия, Польша, Турция) или специализированные административные палаты в структуре общих судов (Испания, Нидерланды, Швейцария, КНР).

В государствах англосаксонской системы права (Великобритания, Канада, США), а также в Японии полномочия по рассмотрению административных дел принадлежат общим судам. Это позволяет избегать споров, связанных с разграничением компетенции. Тем не менее в этих странах существует большое количество различных специализированных судебных учреждений. Например, в Великобритании создаются суды в сфере социального управления, административные трибуналы и т.д.

Интересным представляется рассмотрение опыта создания административных судов в республиках бывшего СССР. В настоящее время административные суды созданы в Эстонии, Литве, Латвии, Украине, Молдове, Армении. Предпринимаются попытки по формированию административных судов в Российской Федерации, Азербайджане.

В большинстве стран отдельные административные суды не создаются, а административные судьи или коллегии выделяются в уже существующих судах. Так, в Молдове к административным судьям относятся судьи, назначенные в секторальных и муниципальных судах, коллегии или составы административного суда трибуналов, коллегия административного суда Апелляционной палаты, коллегия административного суда Высшей судебной палаты. В Грузии в структуре общих судов действуют специализированные административные палаты, коллегии.

В ряде стран административное судопроизводство осуществляется как специализированными палатами в структуре общих судов, так и отдельными административными судами.

В соответствии со статьей 2 Административно-процессуального кодекса Эстонии 1999 года административными судами являются отдельно созданные административные суды (на сегодня их четыре), а также судебные коллегии по административным делам в окружных судах и Государственный суд при рассмотрении административных дел. Схожая система сложилась в Литве и в Украине. В Украине административные споры разрешаются специализированными административными судами, а также местными общими судами районного уровня, которые являются наиболее приближенными к населению.

В соответствии со статьей 2 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей (далее — КССС) судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного, хозяйственного и административного судопроизводства. В части второй статьи 28 КССС предусматривается, что в системе общих судов могут создаваться специализированные суды: по делам несовершеннолетних, семейные, административные и др.

Тем не менее специализированные административные суды в нашей стране не созданы. В вопросе становления административной юстиции пошли по пути наименьшего сопротивления, возложив функции по рассмотрению административных споров между гражданами и субъектами хозяйствования с органами власти на общие и хозяйственные суды соответственно.

Рассмотрение административных споров в общих и хозяйственных судах осуществляется по правилам искового производства с учетом некоторых особенностей. Вместе с тем, представляется, это не лучший выход. Использование процессуальной формы искового производства для рассмотрения административных споров не позволяет учитывать специфику дел, вытекающих из публично-правовых отношений. Равенство сторон в правоотношении, отсутствие отношений властного характера, возможность принудительного осуществления своих прав только по решению суда, свобода действовать по своему усмотрению и в своем интересе составляют основу принципа диспозитивности, который применяется в частном праве. Характер частного права определяет направленность гражданско-процессуальных (хозяйственно-процессуальных) средств его защиты: на первом месте всегда стоит защита субъективного права конкретного лица.

Властные полномочия государственного органа свидетельствуют о неравенстве сторон в правоотношении и о возможности принудительного осуществления публичных прав в досудебном порядке. Обязанность субъекта публичного управления использовать свои властные полномочия только для достижения целей, поставленных законом, и только в рамках закона отражает принцип императивности — основной принцип отраслей публичного права. Правовые средства защиты публичного правоотношения являются, в первую очередь, средствами надзора и контроля за законностью деятельности государственных органов.

В связи с этим процессуальный порядок рассмотрения дел в публично-правовой сфере нуждается в пересмотре. В частности, речь идет о возложении на ответчика (орган власти) бремени доказывания по делам, вытекающим из административно-правовых отношений.

Еще одним важным направлением является изменение роли суда. В отличие от искового производства, в котором судья выступает в роли арбитра существующего спора между сторонами, позиция суда в административном процессе должна быть наиболее активной, так как поиск управленческих решений и выяснение обстоятельств совершения органами управления и государственными служащими действий, нарушающих права и свободы граждан, дадут результаты только в том случае, если они будут осуществляться судом — независимым государственным органом, имеющим на это полномочия.

Кроме того, необходимо учитывать, что дела, вытекающие из административно-правовых отношений, имеют существенную специфику. Стремительно развивающееся современное административное законодательство, изменение управленческой практики подчеркивают очевидную необходимость соответствующей специализации судей. Возложение обязанности по рассмотрению такой категории дел на судей общих судов, которые занимаются рассмотрением уголовных и гражданских дел, не позволяет в полной мере обеспечить должную «глубину» изучения специфических вопросов. Немаловажно и то, что судья, который ежедневно рассматривает серьезные уголовные или гражданские дела, может относиться к административным спорам как к некой дополнительной необязательной нагрузке, чему-то несущественному, рассматривать их в некоторой степени поверхностно. Специализация же судей позволит рассматривать эти дела на более высокой профессиональной базе, обеспечит их разрешение наиболее компетентными специалистами.

Все это приводит к выводу о перспективности создания в Беларуси административных судов как гарантии соблюдения прав и законных интересов населения.

Определенные опасения перед административными судами связаны с нечетким пониманием их назначения. Иногда их путают с ранее существовавшим институтом судей по административным делам и исполнительным производствам. Однако это в корне неверно. Административные суды не должны привлекать к административной ответственности. Их основная цель — рассмотрение споров между органами власти и гражданином, в том числе жалоб на привлечение к административной ответственности.

Один из основных аргументов в пользу сохранения нынешнего положения дел заключается в малочисленности дел, возникающих из административно-правовых отношений, рассматриваемых общими и хозяйственными судами. Тем не менее думается, что этот довод, наоборот, можно занести в «актив» сторонников изменения нынешней системы, поскольку с его помощью демонстрируется недоверие заявителей к сложившейся форме судебной защиты своих нарушенных прав. А ведь в Беларуси с учетом объема государственного регулирования споров в процессе администрирования возникает никак не меньше, чем в других странах.

Опасения относительно незначительного числа жалоб, подаваемых в административные суды, первоначально были и в ряде стран СНГ, в которых только создавались такие суды. Высказывались опасения, что данная форма «будет невостребована населением», «люди не пойдут в суды» и т.д. Однако реальная жизнь опровергла эти соображения, и в настоящее время административные суды стали неотъемлемым элементом судебной системы.

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что создание системы административных судов на сегодняшний день может быть перспективным способом совершенствования механизма защиты прав индивидов при спорах с органами власти. Кроме того, это позволит существенно разгрузить государственные органы, освободив их от рассмотрения постоянно увеличивающегося потока жалоб, что в конечном итоге должно повысить эффективность и результативность их деятельности. При этом административный и судебный порядки разрешения административных жалоб должны не исключать, а взаимодополнять друг друга, способствуя максимальной защите прав и интересов населения.

Вместе с тем создание административных судов для любой страны дело непростое, связанное с необходимостью решения целого комплекса вопросов. Прежде всего, требуется выбор оптимальной модели создания административных судов, определение их места в судебной системе, налаживание системы обучения судей.

Наиболее целесообразным представляется формирование по аналогии с системой военных судов отдельной системы административных судов во главе с судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Республики Беларусь. Первичным звеном должны стать созданные в областях областные административные суды. В перспективе с ростом числа поступающих в такие суды жалоб могут быть созданы межрайонные (окружные) административные суды. Что касается системы хозяйственных судов, то в условиях нашей страны представляется оправданным сохранить рассматриваемую категорию дел в их компетенции с одновременной специализацией судей и корректировкой процессуальной формы рассмотрения административных споров.

Однако думается, что на нынешнем этапе развития данного вопроса его реализация в предложенном виде вызовет серьезные возражения, прежде всего связанные с необходимостью существенного увеличения расходов на финансирование судебной системы. В связи с этим более реалистичным выглядит иной путь формирования административных судов, когда в существующих в настоящее время общих и хозяйственных судах будут выделяться отдельные судьи или судебные коллегии для рассмотрения административных дел, а в дальнейшем будет решаться вопрос о создании самостоятельных административных судов.

Еще одним важным вопросом является выработка оптимальной процессуальной формы рассмотрения административных дел в таких судах. Ряд исследователей, отмечая сложность использования для рассмотрения публично-правовых споров гражданско-процессуальной формы, предлагают принять отдельный процессуальный документ, регламентирующий рассмотрение дел административными судами (кодекс административного судопроизводства и т.д.) <35>. В настоящее время подобные акты разработаны во многих странах, в которых созданы административные суды.

<35> Соколов, И.А. Административная юстиция: Материальные и процессуальные аспекты: автореф. дис. к.ю.н. 12.00.14. — М., 2009. — С. 3.

Представляется, что идея разработки нормативного правового акта, в котором будет закреплен процессуальный порядок рассмотрения административных дел, заслуживает внимания. К специфическим принципам административного судопроизводства могут быть отнесены следующие: доступность правосудия; оперативность и простота рассмотрения административных споров; презумпция правоты гражданина или субъекта хозяйствования, обращающего в суд за защитой своих прав; возложение бремени доказывания законности действий на орган власти, действия которого обжалуются; активная позиция суда в процессе и т.д.

Подводя итог, следует отметить, что формирование административных судов для любой страны, включая Беларусь, — это сложный и тернистый путь, который сопряжен с необходимостью разрешения целого комплекса вопросов, наиболее болезненным из которых является увеличение финансирования судебной системы. Однако нельзя не согласиться с высказанным в литературе утверждением, что экономить на правосудии опасно и что нет ничего дороже, чем дешевое правосудие <36>.

<36> Лисица, Л.Н. Выбор модели административной юстиции для Республики Беларусь // Промышленно-торговое право. — 2006. — N 1.

Заключение

На 80 — 90-е годы прошлого столетия приходится «волна» административных реформ, проводимых в различных странах, которая была обусловлена «перегревом» государства от огромного числа возложенных на него задач и функций, дополняемых все новыми и новыми проблемами, решить которые оно оказалось не в состоянии. Кроме того, важной причиной административных преобразований явилось чрезмерное увеличение расходов государства. Во многом это было связано с большим числом различных социальных программ. Тем не менее, несмотря на принимаемые меры, у населения сохранялось недовольство качеством государственных услуг.

Теоретической основой реформирования государственного управления в зарубежных странах стала концепция нового государственного управления (менеджмента), основы которой были сформулированы в 80 — 90-е годы прошлого столетия. Сторонники данной концепции стремились реформировать государственное управление на основе широкого заимствования моделей и принципов управления бизнесом в рыночной экономике.

Если подвести итог проводимым преобразованиям в других странах, то можно сделать следующие краткие выводы.

1. Основными целями преобразований в сфере государственного управления являются стремления сократить государственные расходы, повысить привлекательность и имидж государственной службы, усовершенствовать процессуальные формы взаимодействия государственных органов с гражданами, повысить качество предоставления государственных услуг, укрепить доверие к органам власти.

Способами достижения таких целей стали:

  • совершенствование организационной структуры органов управления, основанное на разделении функций по выработке и реализации государственной политики;
  • реформирование государственной службы, охватывающее сферу оплаты труда и стимулирования госслужащих; систему обучения, повышения квалификации и развития персонала; методы отбора и найма работников; формы аттестации и оценки выполнения обязанностей, формирование новой этики государственной службы;
  • внедрение в государственное управление основных разработок и принципов управления из бизнес-менеджмента, реализация концепции «управления по результатам»;
  • улучшение управления государственными финансами и бюджетом;
  • широкая информатизация управленческих процессов, создание электронного правительства;
  • улучшение качества государственных услуг, создание структур, ориентированных на потребителей, введение стандартов обслуживания, приватизация государственных функций, предполагающая передачу целого ряда функций частным компаниям.

2. Реформирование государственного управления — это очень долгий и кропотливый процесс, требующий учета множества факторов (исторических традиций, ментальности народа, сложившейся иерархии ценностей, наличия требуемых финансовых ресурсов и т.д.). Обычно ему предшествует проведение серьезных аналитических и научных исследований.

3. Осуществление соответствующих преобразований базируется на наличии единого документа (нескольких документов), закрепляющего кардинальные направления реформирования государственного управления, утвержденного на самом высоком уровне. Подобный подход позволяет получить необходимую политическую поддержку, поскольку деятельность реформаторов ожидаемо встречает серьезное сопротивление со стороны государственного аппарата.

4. Для координации действий различных государственных органов в ходе проведения административной реформы, а также политической поддержки проводимых мероприятий создается специальный государственный орган или межведомственная комиссия из представителей высших органов власти и управления.

5. Административные реформы нельзя считать завершенными ни в одной стране. Напротив, есть все основания полагать, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления. Реформы носят непрерывный характер, и задачи, решаемые на одном этапе, так или иначе возникают и на другом.

Что касается перспектив административной реформы в Беларуси, то следует учитывать, что существуют весьма серьезные отличия задач административных преобразований в Беларуси от целей административной реформы в развитых странах Европы. Если в Европе реформы предусматривают повышение качества работы государственного аппарата с помощью новейших управленческих технологий, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, новых механизмов планирования и оценки управленческой деятельности, то у нас реформы должны быть направлены, прежде всего, на то, чтобы добиться удовлетворительного выполнения традиционных государственных функций.

Для управленческой системы Беларуси с учетом сложности и многогранности ее внутренних связей, значительного объема выполняемых социально значимых функций, количества работающих в государственном аппарате лиц различного рода разовые «встряски», попытки резкого, коренного переустройства управленческой системы представляются малоперспективными и могут принести больше вреда и недовольства населения, чем пользы, привести к прерыванию эволюционного развития государства, разрыву традиций, социальным потрясениям.

Отечественной административной системе в большей степени подходит идеология «управляемой эволюции», когда такая система изменяется и реформируется не скачкообразно, а находится в постоянном состоянии совершенствования, адаптации к неустойчивым условиям развития общества, глобализации протекающих экономических и социальных процессов, росту информационных потоков и технологий. Для нашей страны более приемлем вариант не административной реформы с радикальной трансформацией системы администрирования, а совершенствования государственного управления, что предполагает сохранение социальной стабильности общества, лучших достижений и наработок в сфере государственного управления, а также постоянное внедрение передовых достижений в этой сфере.

В связи с этим представляется целесообразной подготовка концепции совершенствования государственного управления, в которой будут определены направления процесса перестройки государственного управления. Такая концепция должна стать основой для разработки конкретной программы деятельности по ее реализации.

Возможными направлениями административных преобразований в нашей стране могут быть следующие.

Оптимизация системы государственных органов и их функций. На нынешнем этапе необходимы определение оптимального числа центральных органов управления, прежде всего республиканских органов государственного управления, проведение анализа управленческой деятельности в целях устранения дублирующих функций, уточнения статуса департаментов, налаживания эффективных каналов обратной связи с населением и др.

Ключевым вопросом при сокращении численности министерств является вопрос о сокращении выполняемых ими функций (отказ от отдельных функций или их объединение и уточнение, устранение дублирования, недопустимость объединения в одном органе разнородных функций и т.д.). При этом в каждом конкретном случае необходим анализ того, насколько эффективно осуществляется конкретная функция, закрепленная за министерством, целесообразно ли ее сохранение либо от нее можно вообще отказаться, почему ее нужно передать именно этому министерству и почему это должно повысить эффективность ее осуществления.

Для эффективного осуществления данной работы представляется целесообразным создать методику анализа функций государственных органов. Данная методика должна стать основой пересмотра функций государственных органов и, в частности, отказа от неэффективных и дублирующих функций и т.д. Для ее практического применения необходимо создание при Администрации Президента Республики Беларусь межведомственной комиссии из представителей всех заинтересованных органов для анализа существующих функций государственных органов и выработки предложений по их оптимизации. Сокращение числа выполняемых функций позволит государственным органам сконцентрироваться на осуществлении и решении своих первоочередных задач. При сохранении нынешней численности государственного аппарата и существующего, а также увеличивающегося из года в год объема выполняемых им функций любые серьезные изменения в государственном управлении не могут быть успешными.

Еще одним важным направлением оптимизации системы государственных органов является вопрос о разделении функций по выработке государственной политики и оказанию услуг. Как показывает изучение зарубежного опыта, подобная практика является весьма эффективным способом как улучшения работы самих государственных органов (путем снятия функций по оказанию государственных услуг), так и повышения качества оказываемых населению услуг. Подобный подход базируется на том, что деятельность по оказанию услуг не может и не должна осуществляться в рамках организационно-правовых форм деятельности органа власти. Указанные два вида деятельности основываются на разных принципах работы (гражданин как клиент и как объект управления), разных режимах работы, различном статусе работников, различиях в сущности применяемых полномочий (работник государственного органа в процессе своей деятельности использует властные полномочия).

Совершенствование законодательства о государственной службе.

Государственный аппарат является основой построения и функционирования любого государства. И от того, в каком состоянии находится государственный аппарат, насколько налажено взаимодействие между его частями, насколько уровень оплаты труда позволяет привлекать на работу квалифицированных специалистов и т.д., в конечном итоге зависит эффективность выполнения государством своих функций. Немаловажным вопросом является создание логичной и непротиворечивой правовой базы государственной службы.

Основы прохождения государственной службы в Беларуси заложены Законом о государственной службе. Тем не менее, несмотря на наличие базового акта, законодательство о государственной службе характеризуется фрагментарностью, громоздкостью и в целом весьма сложно для восприятия. В частности, можно отметить отсутствие четкой и логичной системы видов государственной службы (военная служба в законодательстве называется отдельным видом государственной службы, но действие Закона о государственной службе на нее не распространяется), наличие огромного массива отсылочных норм в Законе о государственной службе. Достаточно спорным является и включение в число государственных служащих депутатов и судей. Отсутствие ясности с видами государственной службы постоянно затрудняет пересчет стажа при прохождении службы в органах, относящихся к различным видам государственной службы.

Еще одной проблемой является отсутствие единой централизованной вертикали управления государственной службой. Существует система государственных органов с замкнутой в их рамках системой государственной службы. Вместе с тем эффективность и конкурентоспособность самого государства напрямую связаны с наличием в государственной службе эффективной системы управления. Для обеспечения эффективного управления системой государственной службы во многих странах СНГ создаются специальные подразделения. Полагаем, что создание подобной структуры необходимо и в Беларуси. Наиболее эффективным является, на наш взгляд, создание специального государственного органа при Президенте Республики Беларусь или Администрации Президента Республики Беларусь, к компетенции которого будет относиться управление государственной службой. Подобная схема позволит избежать узковедомственного влияния и обеспечить единообразие подходов к прохождению государственной службы в различных государственных органах.

В целом в сложившейся ситуации требуется пересмотр действующего законодательства о государственной службе. Основными результатами должны стать:

  • подготовка нового Закона о государственной службе с четким закреплением видов государственной службы и взаимным пересчетом стажа в любом виде государственной службы;
  • создание специального органа (подразделения) по управлению государственной службой;
  • подготовка и внедрение кодекса этики государственных служащих;
  • выработка предложений по стимулированию труда государственных служащих.

Обеспечение качества и доступности административных процедур для населения. В Беларуси вопросам повышения качества обслуживания населения в государственных органах уделяется серьезное внимание. Вместе с тем, как показывает практика, принимаемые меры не позволяют в полной мере обеспечить требуемое качество работы государственных органов.

Изучение зарубежного опыта показывает, что достаточно эффективным средством повышения качества обслуживания населения становится разработка и внедрение в практику работы административных учреждений различного рода документов (хартии, стандарты и т.д.), закрепляющих обязательный набор требований, которым должна соответствовать деятельность таких органов при обращении к ним граждан. Идея стандартизации и регламентации государственных услуг как ключевого направления повышения качества обслуживания населения в государственных органах заслуживает внимания и поддержки.

На первом этапе целесообразно на республиканском уровне принять программный документ (например, Стратегию улучшения обслуживания населения в государственных органах (организациях), закрепляющий концептуальные направления повышения качества осуществляемых административных процедур. В развитие данного документа Совету Министров целесообразно утвердить примерный регламент осуществления административных процедур, который должен стать основой для разработки детальных регламентов осуществления отдельных административных процедур. Данные регламенты будут предусматривать четкий механизм подачи, движения и рассмотрения заявления с приложением бланков необходимых документов. Такие регламенты должны быть доступны на сайтах всех уполномоченных органов.

Наряду с созданием регламентов конкретных административных процедур заслуживают внимания и иные способы обеспечения качества и доступности административных процедур. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о возможности использования в Беларуси следующих сервисов:

создание многофункциональных центров предоставления государственных услуг. Одним из наиболее успешных проектов по повышению качества обслуживания населения в органах власти стало создание так называемых «гражданских офисов» (многофункциональных центров, центров комплексного обслуживания, центров обслуживания населения и т.д.), которые позволяют в одном месте осуществлять большинство наиболее востребованных административных процедур. Здесь можно получить справку, социальную помощь, зарегистрировать приобретение и продажу квартиры и т.д. Основными целями создания «гражданских офисов» являются сокращение времени на прохождение процедур путем размещения специалистов различных учреждений в одном здании, улучшение взаимодействия между различными учреждениями, повышение комфортности осуществления процедур и др.;

внедрение единого справочного телефонного номера по административным процедурам. Традиционно весьма проблемным для населения вопросом в процессе взаимодействия с государственными учреждениями является вопрос о поиске требуемой информации. Для его решения во многих странах создаются единые справочные телефонные службы, консультирующие население по вопросам оказания государственных услуг. Соответствующие справочные службы в настоящее время создаются и в Беларуси. Тем не менее наличие такой службы не должно привести к появлению еще одной «бюрократической ступеньки», отсылающей гражданина в государственный орган. Основной акцент должен быть сделан на консультирование по практическим вопросам (форма и содержание заявления, номер расчетного счета для оплаты, уточнение содержания требуемых документов, информирование о режиме работы конкретной организации и т.д.). Однако подобный механизм может быть реализован только при наличии выделенных сотрудников, в чьи обязанности будет входить дача ответов на звонки. К сожалению, у нас за основу принят другой подход, при котором консультирование возлагается на специалистов (например, сотрудников службы «одно окно») наряду с выполнением ими и других обязанностей. В такой ситуации требуется принятие решения о единообразном формате и порядке функционирования данной справочной службы;

создание портала государственных услуг. Перспективным направлением приближения власти к человеку является создание общегосударственных порталов, с помощью которых, не выходя из дома, можно осуществлять наиболее востребованные административные процедуры. Подобные порталы созданы в большинстве стран Европы, а также в Казахстане, Российской Федерации, ряде других стран СНГ. Представляется, что соответствующий портал с подобными сервисами должен быть создан и в Беларуси.

Разработка эффективных механизмов правовой защиты прав граждан и организаций в процессе взаимодействия с государственными органами и организациями. Реализация данного направления может осуществляться по пути совершенствования досудебного и судебного порядков обжалования действий административных органов.

Совершенствование досудебного порядка защиты прав граждан при взаимодействии с органами власти. Перспективным направлением совершенствования досудебного порядка защиты прав граждан при взаимодействии с органами власти видится формирование при государственных органах различных апелляционных комиссий, которые бы рассматривали споры между данными государственными органами или их подчиненными организациями, с одной стороны, и гражданами или организациями — с другой. Такой путь может предотвратить назревающий конфликт между спорящими сторонами, а также даст возможность разгрузить суды.

Для реализации подобной идеи представляется целесообразным разработать постановление Правительства, в котором будут определены органы, при которых будут создаваться апелляционные комиссии, порядок формирования таких комиссий, их полномочия, а также будет определяться порядок их функционирования.

Апелляционные комиссии могут создаваться при государственных органах и организациях, в которые в массовом порядке поступают обращения (местные органы власти и их подчиненные организации, республиканские органы государственного управления и их территориальные структуры и т.д.). Цель таких комиссий — рассмотрение споров граждан и организаций с государственными органами и организациями. Наличие таких комиссий, а также паритетное участие в них не только представителей государственных органов, но и представителей общественных объединений, трудовых коллективов и т.д. позволит снять напряженность между спорящими сторонами и будет способствовать поиску компромисса между сторонами.

Совершенствование судебного порядка защиты прав граждан при взаимодействии с органами власти. Судебный механизм обжалования должен обеспечить беспристрастное рассмотрение и разрешение любых споров, в том числе в сфере властных отношений человека и государственного органа (административная юстиция). Независимость суда и подчинение его только закону, отсутствие у судей заинтересованности в поддержании «чести мундира» ведомства, учреждения, предприятия, материально-правовая, служебная, процессуальная и психологическая возможность максимально соблюсти беспристрастность в разрешении жалобы — вот те социально-правовые и социально-психологические характеристики, которые присущи судебной процедуре. Именно эти характеристики и делают судебную процедуру привлекательной для населения.

Проведенный анализ показывает, что создание системы административных судов на сегодняшний день является перспективным способом совершенствования механизма защиты прав индивидов при спорах с органами власти. Кроме того, это позволит существенно разгрузить государственные органы, освободив их от рассмотрения постоянно увеличивающегося потока жалоб, что в конечном итоге должно повысить эффективность и результативность их деятельности. При этом административный и судебный порядки разрешения административных жалоб должны не исключать, а взаимодополнять друг друга, способствуя максимальной защите прав и интересов населения.

Вместе с тем создание административных судов для любой страны дело непростое, связанное с необходимостью решения целого комплекса вопросов. Прежде всего, требуется выбор оптимальной модели создания административных судов, определение их места в судебной системе, налаживание системы обучения судей.

Наиболее целесообразным представляется формирование по аналогии с системой военных судов отдельной системы административных судов во главе с судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Республики Беларусь. Первичным звеном должны стать созданные в областях областные административные суды. В перспективе с ростом числа поступающих в такие суды жалоб могут быть созданы межрайонные (окружные) административные суды. Что касается системы хозяйственных судов, то в условиях нашей страны представляется оправданным сохранить рассматриваемую категорию дел в их компетенции с одновременной специализацией судей и корректировкой процессуальной формы рассмотрения административных споров.

Нуждается в пересмотре и процессуальный порядок рассмотрения административных дел в общих и хозяйственных судах. Использование процессуальной формы искового производства для рассмотрения административных споров не позволяет учитывать специфику дел, вытекающих из публично-правовых отношений.

В частности, речь идет о возложении на ответчика (орган власти) бремени доказывания по делам, вытекающим из административно-правовых отношений. Еще одним важным направлением совершенствования порядка рассмотрения публично-правовых споров является изменение роли суда. В отличие от искового производства, в котором судья выступает в роли арбитра существующего спора между сторонами, позиция суда в административном процессе должна быть наиболее активной, так как поиск управленческих решений и выяснение обстоятельств совершения органами управления и государственными служащими действий, нарушающих права и свободы граждан, дадут результаты только в том случае, если они будут осуществляться судом — независимым государственным органом, имеющим на это полномочия.

В такой ситуации представляется актуальным разработка отдельного нормативного правового акта, в котором будет закреплен процессуальный порядок рассмотрения административных дел судами (например, Административно-процессуального кодекса).

Для реализации указанных в настоящем исследовании мероприятий, в частности, потребуется принятие следующих нормативных правовых актов:

  • Закона Республики Беларусь «Об органах исполнительной власти»;
  • Методики анализа функций государственных органов;
  • нового Закона Республики Беларусь «О государственной службе»;
  • Кодекса этики государственных служащих;
  • Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур»;
  • Административно-процессуального кодекса Республики Беларусь (определяющего порядок рассмотрения административными судами дел, вытекающих из публичных отношений);
  • постановлений Совета Министров Республики Беларусь, определяющих порядок создания и функционирования апелляционных комиссий при государственных органах;
  • Стратегии улучшения обслуживания населения в государственных органах (организациях) — нормативного правового акта, закрепляющего концептуальные направления развития в сфере повышения качества осуществляемых административных процедур;
  • Примерного регламента осуществления административных процедур.
✪Конспект экономиста Твоя⚡Экономика