Проблемные вопросы законодательства, регулирующего порядок организации и проведения проверок, и пути его совершенствования

С 1 января 2010 г. действует порядок организации и проведения проверок, утвержденный Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 510). В рамках реализации положений Указа N 510 был принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих отдельные вопросы проведения проверок, в частности:

• приказ Комитета государственного контроля Республики Беларусь от 28.10.2009 N 94 «Об утверждении Порядка составления и исполнения координационных планов контрольной (надзорной) деятельности»;
• постановление Совета Министров Республики Беларусь от 29.12.2009 N 1732 «Об утверждении Положения о порядке учета контролирующими (надзорными) органами выданных предписаний на проведение проверок»;
• постановление Совета Министров Республики Беларусь от 18.03.2010 N 383 «О некоторых мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. N 510»;
• постановление Совета Министров Республики Беларусь от 23.03.2010 N 418 «Об утверждении Положения о случаях и порядке ознакомления в территориальных органах государственного казначейства Министерства финансов с подлинными документами и счетами, в том числе валютными, получения сведений, справок и копий документов, связанных с операциями проверяемых субъектов, а также по другим вопросам, возникающим в ходе проверки»;
• постановление Совета Министров Республики Беларусь от 24.03.2010 N 426 «Об утверждении Положения о порядке определения размера причитающихся к уплате в бюджет сумм налогов, сборов (пошлин) на основании сведений о движении денежных средств по счетам проверяемого субъекта в банке и (или) сведений о проверяемом субъекте, полученных от других государственных органов, юридических и физических лиц, либо расчетным методом на основании сведений о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, осуществляющих аналогичные виды деятельности»;
• постановление Совета Министров Республики Беларусь от 30.03.2010 N 463 «О программе создания единой информационной базы данных контролирующих (надзорных) органов, включающей сведения о проверяемых субъектах и об отнесении их к соответствующим группам риска исходя из критериев отнесения проверяемых субъектов к группе риска для назначения плановых проверок на базе Государственного реестра плательщиков (иных обязанных лиц) на 2010 — 2011 годы»;
• постановление Совета Министров Республики Беларусь от 01.04.2010 N 489 «Об утверждении форм контрольного списка вопросов (чек-листа), перечня контролирующих (надзорных) органов и сфер контроля (надзора), которые применяют (в которых применяется) контрольный список вопросов (чек-лист)»;
• постановление Совета Министров Республики Беларусь от 09.04.2010 N 551 «Об утверждении Положения об определении случаев и порядка возмещения (оплаты) затрат, связанных с проведением исследований, испытаний, экспертиз, привлечением экспертов, специалистов, отбором проб и образцов, а также размеров сумм, подлежащих выплате эксперту, специалисту, и о признании утратившим силу постановления Совета Министров Республики Беларусь от 30 апреля 2009 г. N 553»;
• постановление Совета Министров Республики Беларусь от 28.04.2010 N 641 «О некоторых вопросах изъятия кассовых суммирующих аппаратов, специальных компьютерных систем, билетопечатающих машин и таксометров для технического освидетельствования и признании утратившими силу отдельных постановлений Совета Министров Республики Беларусь» и т.д.

Однако, как показала практика применения положений Указа N 510, многие его нормы нуждаются в дальнейшем совершенствовании.

1. Проблема назначения проверок при наличии информации о лжепредпринимательстве.

Под лжепредпринимательством понимается создание юридического лица без намерения осуществлять уставную деятельность, преследующее определенные цели. Административная ответственность за лжепредпринимательство установлена статьей 12.12 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП). Уголовная ответственность за лжепредпринимательство установлена статьей 234 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее — УК). Обязательной характеристикой созданной лжепредпринимательской структуры является отсутствие у ее создателей намерения осуществлять заявленную в учредительных документах предпринимательскую деятельность. Однако никаких целей у официальных (номинальных) учредителей лжепредпринимательской структуры, как правило, не существует. Данные цели преследуют те лица, которые реально пользуются реквизитами лжепредпринимательской структуры и реально совершают от ее имени мнимые, притворные и иные недействительные сделки, оставаясь неустановленными.

В то же время в большинстве случаев по данному основанию необходимо назначение проверок тех субъектов хозяйствования, которые участвовали в совершении сделок (операций) с юридическими лицами, в деятельности которых установлены признаки лжепредпринимательства. В этой связи в первую очередь следует четко определить цель создания лжепредпринимательской структуры (корыстная или иная личная заинтересованность).

Совершение сделок с лжепредпринимательскими структурами влечет нарушение налогового законодательства с применением соответствующих последствий. Поэтому решением изложенной проблемы будет указание на наличие информации о нарушениях налогового законодательства.

2. Проблема назначения проверок в течение двух лет со дня государственной регистрации в иных случаях.

Указом N 510 установлен запрет на проведение проверок в течение двух лет со дня:

• государственной регистрации — организаций (кроме созданных в порядке реорганизации), индивидуальных предпринимателей;
• присвоения учетного номера плательщика — обособленных подразделений организаций;
• создания — представительств иностранных организаций;
• первоначальной выдачи специального разрешения (лицензии) — лиц, осуществляющих частную нотариальную деятельность;
• первоначальной уплаты сбора за осуществление ремесленной деятельности, сбора за осуществление деятельности по оказанию услуг в сфере агроэкотуризма — лиц, осуществляющих ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма.

В основном данная проблема касается проведения внеплановых тематических оперативных проверок по наиболее значимым вопросам соблюдения законодательства в экономической сфере, в том числе в сфере оказания услуг общественного питания, оказания услуг и соблюдения законодательства о предпринимательстве в целях установления фактов осуществления деятельности без специального разрешения (лицензии) либо с нарушением требований и условий осуществления лицензируемого вида деятельности. В этой связи возможным решением данной проблемы является внесение дополнений в абзац одиннадцатый части первой пункта 5 Указа N 510.

3. Проблема определения срока при назначении проверок в зависимости от отнесения к группе риска.

С учетом требований, установленных пунктом 7 Указа N 510, о назначении плановой проверки в зависимости от отнесения субъекта к соответствующей группе риска не ранее чем через один, три либо пять лет с даты проведения контролирующим (надзорным) органом предыдущей проверки с первого полугодия 2011 года сроком совместной плановой проверки будет определяться наиболее поздний срок из заявленных контролирующими (надзорными) органами. При этом из-за разницы в продолжительности проверок при проведении совместной проверки сроки окончания проверок у различных контролирующих (надзорных) органов отличаются на один — три месяца. В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос о совершенствовании порядка определения сроков совместных проверок и подключения к ним контролирующих (надзорных) органов, у которых имеются основания для назначения плановой проверки данного субъекта в текущем календарном году, но в разные месяцы (с учетом установленной периодичности проверок для групп риска).

4. Проблема в разделении назначения проверок и выписки предписаний на их проведение.

Указом N 510 четко не разделяется порядок назначения проверок и выписки предписаний на их проведение. Так, подпунктом 9.1 пункта 9 Указа N 510 выделяются случаи назначения проверок по поручениям, а также непосредственно уполномоченными должностными лицами контролирующих (надзорных) органов. В то же время на практике имеется множество случаев, когда необходимо назначение уполномоченным должностным лицом проверок, проводимых территориальными подразделениями контролирующих (надзорных) органов. При этом возникают сложности в выписке и выдаче предписаний на проведение проверок конкретным должностным лицам территориальных подразделений контролирующих (надзорных) органов. В этой связи в Указе N 510 необходимо четко разделить процедуру назначения проверок по определенным основаниям и процедуру выписки предписания на проведение проверки, в том числе территориальным подразделением контролирующего (надзорного) органа, после ее назначения уполномоченным должностным лицом.

5. Проблема проведения проверок на основании информации, свидетельствующей о правонарушении.

Одним из оснований назначения проверки является наличие у контролирующего (надзорного) органа информации, в том числе полученной от государственного органа, иностранного государства, иной организации или физического лица, свидетельствующей о совершаемом (совершенном) нарушении законодательства или о фактах возникновения угрозы причинения либо причинения вреда жизни, здоровью граждан, животному и растительному миру, окружающей среде, безопасности государства, историко-культурным ценностям, имуществу юридических и физических лиц, с представлением документов, подтверждающих такие нарушения или факты (подготовкой внутренних (служебных) документов, содержащих указание на такие нарушения или факты и обоснование необходимости проведения проверки). При отсутствии у заявителя документов, подтверждающих данные нарушения или факты, заявитель (в том числе руководитель, другой представитель государственного органа, иной организации) должен представить письменное согласие на дачу свидетельских показаний в отношении таких нарушений или фактов. В случае последующего отказа заявителя дать свидетельские показания в отношении указанных нарушений или фактов либо неподтверждения в результате проведенной проверки таких нарушений или фактов проверяемый субъект вправе потребовать в судебном порядке от заявителя возмещения убытков, причиненных распространением сведений, не соответствующих действительности и порочащих его деловую репутацию. Анонимное заявление не является основанием для проведения внеплановых проверок.

В то же время любая информация сама по себе требует проверки на предмет ее достоверности, т.е. перед назначением проверки уже необходимо ответить на вопрос: имеется ли в реальности факт нарушения законодательства и чем он подтверждается? При этом также возникает вопрос: проверку следует проводить только по данному факту (указанному в заявлении) или в том числе по предполагаемым иным фактам нарушения законодательства? Необходимо иметь в виду, что много заявлений поступает без достаточного обоснования, в том числе касающихся проверки соблюдения договорных отношений (исполнения обязательств по ним), когда свидетельские показания указывают на факт нарушения требований гражданского законодательства. В этой связи в Указе N 510 следует определить такое понятие, как отказ в назначении проверки, который может быть обжалован в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) либо в судебном порядке.

6. Проблема назначения проверок по поручениям органов уголовного преследования.

В соответствии с главой 11 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом N 510 (далее — Положение), проверки по поручениям органов уголовного преследования проводятся либо ведомственными контрольно-ревизионными службами государственных органов, либо Министерством финансов Республики Беларусь и его территориальными органами. В то же время многие проверки по поручениям правоохранительных органов связаны с проверкой соблюдения требований налогового законодательства, т.е. по вопросам, относящимся к компетенции налоговых органов, учитывая то, что специалисты по налоговому законодательству в Министерстве финансов Республики Беларусь и его территориальных органах, как правило, отсутствуют. Имеются собственные подразделения по проведению документальных проверок и в системе органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь. Кроме того, Указом N 510 точное определение понятия материалам, находящимся в производстве органов уголовного преследования и судов, не дается. В этой связи требуется более детальная регламентация порядка назначения проверок по поручениям органов уголовного преследования.

7. Проблема назначения дополнительных проверок по поручениям органов уголовного преследования.

Исходя из определения, дополнительная проверка проводится для подтверждения обоснованности доводов, изложенных в возражениях по акту (справке) проверки либо в жалобе на решение контролирующего (надзорного) органа (должностного лица), требование (предписание) об устранении нарушений, изучения дополнительных вопросов по делам (материалам), поступившим в органы уголовного преследования, суды, кроме ранее согласованных проверяющим (руководителем проверки) и должностными лицами органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителями органов уголовного преследования, судов по находящимся в их производстве делам (материалам), либо по причине несоблюдения проверяющим (руководителем проверки) установленного порядка назначения и проведения проверок. При этом при необходимости проведения проверок по делам (материалам), поступившим в органы уголовного преследования, суды по причине проверки дополнительных вопросов, кроме ранее согласованных проверяющим (руководителем проверки) и должностными лицами органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителями органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам), дополнительные проверки проводятся тем контролирующим органом, который первоначально проводил проверку, а по причине несоблюдения проверяющим (руководителем проверки) требований Положения — вышестоящим органом контролирующего органа, при его отсутствии — Министерством финансов Республики Беларусь и его территориальными органами (в пределах их компетенции). В то же время на практике встречаются случаи, когда проверка проводилась не по поручению органа уголовного преследования, но материалы были направлены в орган уголовного преследования, у которого возникли вопросы, требующие назначения дополнительной проверки по поступившим материалам. В этой связи требует дополнительной регламентации процедура назначения проверки в рассматриваемом случае (определение контролирующего органа, который будет проводить дополнительную проверку по имеющимся материалам).

8. Проблема назначения проверок для получения доказательств по делу об административном правонарушении.

В соответствии со статьей 1.4 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях дело об административном правонарушении — обособленное производство, которое включает в себя заявление, сообщение об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении, постановление о наложении административного взыскания и иные материалы, относящиеся к административному правонарушению. Не являются относящимися к делу доказательства, которые не способны устанавливать или опровергать подлежащие доказыванию обстоятельства. Относящимися к делу об административном правонарушении признаются только те доказательства, посредством которых устанавливаются обстоятельства, имеющие значение для данного дела. Основной проблемный вопрос: когда можно назначать проверку (до начала ведения административного процесса или после)? Поскольку сроки проведения проверки и подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению различны, подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению не может быть приостановлена в связи с назначением проверки. В той связи в Указе N 510 необходимо четко определить момент назначения проверок и состыковать сроки их проведения с иными процессуальными сроками, установленными в других отраслях законодательства, в первую очередь административного и уголовного.

9. Проблема проведения проверок в рамках ведомственного контроля в отдельных случаях.

Указом N 510 не определены основания проведения проверок ведомственными контрольно-ревизионными службами государственных органов, когда необходимо проведение встречной, дополнительной, контрольной проверки, поступила информация о нарушении законодательства (например, коллективная жалоба работников) или заявление подконтрольного субъекта о необходимости проведения проверки (например, в связи с назначением нового руководителя). В этой связи необходимо взаимное согласование положения Указа N 510 с положениями Указа Президента Республики Беларусь от 22.06.2010 N 325 «О ведомственном контроле в Республике Беларусь».

10. Проблема назначения и проведения повторных проверок.

Проверка контролирующим (надзорным) органом проверяемого субъекта по одному и тому же вопросу за один и тот же период, в том числе в ходе совместной проверки, может быть назначена только по поручениям Президента Республики Беларусь, Президиума Совета Министров Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь, органов уголовного преследования по возбужденным уголовным делам, а также в случае необходимости назначения проверок, осуществляемых Национальным банком Республики Беларусь, дополнительных и встречных проверок, в отношении проверяемых субъектов, проверка которых ранее проведена в рамках ведомственного контроля. Однако большинство такого рода проверок проводятся по вопросам соблюдения налогового законодательства, когда к уполномоченным должностным лицам за назначением проверки необходимо обращаться множество раз.

Неурегулированный вопрос — назначение проверки в том случае, когда проверка по одному и тому же вопросу за один и тот же период уже ранее проводилась до вступления в силу Указа N 510, учитывая то, что, как правило, в актах проверки ранее указывалось, что проводится проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности без определения таковых, т.е. формально всех.

Еще одна сложность — необходимость проведения налоговой проверки по одной сделке, а после ее проведения комплексной налоговой проверки с учетом того, что пересчет налогов по одной сделке может затронуть весь проверяемый налоговый период по комплексной налоговой проверке, в связи с чем необходима точность формулировки вопроса, связанного с проверкой соблюдения налогового законодательства.

В этой связи пункт 12 Указа N 510 необходимо дополнить следующим основанием назначения повторной проверки: необходимость проведения проверки соблюдения налогового законодательства при установлении информации о совершении нарушений налогового законодательства в проверенном периоде.

11. Проблема признания проверки незаконной и определения последствий ее незаконности.

Основаниями для признания проверки незаконной являются невнесение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа записи о проведении проверки в книгу учета проверок (при представлении данных книги), а также нарушение этим должностным лицом установленного порядка назначения проверки (в том числе ее необоснованное назначение). В то же время Указом N 510 не урегулирована процедура оформления факта непредставления (отсутствия) книги учета проверок соответствующим актом, поскольку книга учета проверок может быть представлена после начала проверки, а доказать факт ее непредставления до начала проверки будет невозможно. Применение административной ответственности за совершение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа деяний, повлекших признание проверки незаконной, возможно лишь только после признания проверки незаконной, что предусмотрено специальной процедурой путем принятия решения о признании проверки незаконной, которое принимается вышестоящим контролирующим (надзорным) органом (руководителем контролирующего (надзорного) органа, если вышестоящий контролирующий (надзорный) орган отсутствует), в том числе по заявлению (жалобе) проверяемого субъекта. Порядок назначения проверки в Указе N 510 детально не регламентирован (непонятно, какие действия должны быть совершены должностным лицом контролирующего органа, с учетом того, что проверяющие проверки не назначают), в связи с чем применение административной ответственности на практике возможно лишь за необоснованное ее назначение только к тому, кто назначил проверку. Кроме того, непонятно, кому первоначально должно подаваться заявление о признании проверки незаконной, с учетом того что согласно нормам Указа N 510 заявление (жалоба) о признании проверки незаконной может быть подано проверяемым субъектом в течение десяти дней со дня начала проверки и должно быть рассмотрено контролирующим (надзорным) органом (руководителем контролирующего (надзорного) органа) в срок не позднее десяти дней со дня его получения. Также в Указе N 510 точно не определены последствия признания проверки незаконной: или проверка полностью прекращается с внесением соответствующей записи в книгу учета проверок, или проводится дополнительная проверка, или назначается новая проверка в зависимости от оснований признания ее незаконной. В этой связи пункты 14 и 22 Указа N 510 должны быть детально регламентированы.

12. Проблема применения принципа презумпции невиновности.

Согласно пункту 15 Указа N 510 в случае неясности или нечеткости предписаний акта законодательства решения должны приниматься в пользу проверяемого субъекта. В то же время на практике постоянно возникают вопросы, связанные с применением статьи 70 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», согласно которой в случае обнаружения неясностей и различий в содержании нормативного правового акта, а также противоречий в практике его применения нормотворческий орган (должностное лицо), принявший (издавший) этот акт, или, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь, уполномоченный им орган осуществляют официальное толкование этих норм путем принятия (издания) соответствующего нормативного правового акта. Однако в рассматриваемых случаях соответствующие нормативные правовые акты толковательного характера, как правило, не принимаются. Выводы в актах проверок в таких случаях обосновываются разъяснениями соответствующих государственных органов. Таким образом, в случае обжалования решения по акту проверки признание правомерности выводов по результатам проверки становится в прямую зависимость от мнения судьи, рассматривающего соответствующий судебный спор. В этой связи применение принципа презумпции невиновности в Указе N 510 должно быть детально регламентировано.

13. Проблема применения оснований неприменения административной ответственности.

Не являются административными правонарушениями:

• неуплата или неполная уплата плательщиком, иным обязанным лицом налогов, сборов (пошлин) в размере не более одного процента от исчисленных плательщиком, иным обязанным лицом сумм налогов, сборов (пошлин), учет которых осуществляется налоговыми органами, по итогам каждого календарного года (его части, если проверке подлежала часть календарного года);
• неисполнение или ненадлежащее исполнение иных обязательств, повлекшее причинение имущественного вреда, в том числе завышение стоимости таких обязательств перед бюджетом, в размере не более одного процента от подлежавших исполнению обязательств за проверенный период, а также использование денежных средств и товарно-материальных ценностей с нарушением требований законодательства на сумму не более 10 базовых величин.

Данное положение применяется к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при условии устранения нарушений и (или) возмещения проверяемым субъектом причиненного вреда государству или иным лицам в течение трех рабочих дней со дня подписания акта проверки.

Больше всего вопросов вызывает такое основание неприменения административной ответственности по пункту 18 Указа N 510, как использование денежных средств и товарно-материальных ценностей с нарушением требований законодательства на сумму не более 10 базовых величин. Во-первых, в рамках применения пункта 18 Указа N 510 не определен термин «использование», поскольку возможны различные варианты его трактовки, в том числе касающиеся хранения, транспортировки, использования в производстве, реализации товарно-материальных ценностей. В то же время ряд составов административного правонарушения, предусмотренных Особенной частью КоАП, данного термина не содержит, хотя по содержанию подходит (отдельные составы различаются по предмету и средствам совершения административного правонарушения, например, нарушение порядка приема денежных средств с использованием кассового суммирующего аппарата). При этом основное условие неприменения мер административной ответственности, касающееся устранения нарушений и (или) возмещения проверяемым субъектом причиненного вреда государству или иным лицам в течение трех рабочих дней со дня подписания акта проверки, затрагивает только юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как субъектов административной ответственности. Кроме того, отдельные административные правонарушения являются неустранимыми. В этой связи пункт 18 Указа N 510 требует дополнительной корректировки.

14. Проблема применения оснований, по которым Указ N 510 не применяется.

Многие ситуации, по которым возможно применение Указа N 510, вызывают ряд вопросов. Так, согласно статье 10 Закона Республики Беларусь от 06.06.1996 N 407-XIII «Об обращениях граждан» обращения должны быть рассмотрены не позднее одного месяца со дня их регистрации в государственных органах, иных организациях, к компетенции которых относится решение вопросов, изложенных в обращениях, а обращения, не требующие дополнительного изучения и проверки, — не позднее пятнадцати дней, если иной срок не установлен законодательными актами Республики Беларусь. При необходимости проведения специальной проверки, запроса необходимой информации руководители государственных органов, иных организаций, в которые поступили обращения, могут продлить указанный срок, но не более чем на один месяц с одновременным уведомлением об этом граждан. Таким образом, исходя из данной нормы, при рассмотрении каждого обращения гражданина необходимо выписывать предписание на проведение проверки. Аналогична ситуация при проведении проверочных мероприятий по истребованию и изучению документов, касающихся финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования, в рамках ведения административного процесса (рассмотрения заявления (сообщения) о правонарушении). В то же время из-под действия Указа N 510 выпадают проверки государственных органов. В этой связи требует пересмотра перечисленный в пункте 21 Указа N 510 перечень.

15. Проблема разграничения совместных проверок от проверок с участием представителей других контролирующих органов.

Согласно Положению совместные проверки — проверки, проводимые несколькими контролирующими (надзорными) органами. Однако, например, Комитет государственного контроля Республики Беларусь на основании подпункта 10.5 пункта 10 Положения о Комитете государственного контроля Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 27.11.2008 N 647 «О некоторых вопросах деятельности органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь», имеет право привлекать в установленном порядке к участию в проверках (ревизиях) представителей правоохранительных, контролирующих органов, других государственных органов, иных организаций. Аналогичный вопрос возникает при привлечении вышестоящим контролирующим (надзорным) органом к участию в проверке должностных лиц нижестоящих контролирующих (надзорных) органов. В этой связи требует корректировки определение понятия совместной проверки.

16. Проблема проведения совместных плановых проверок.

Согласно Положению при проведении совместной плановой проверки контролирующие (надзорные) органы обязаны приступить к ее проведению в течение календарного месяца, указанного в координационном плане. Таким образом, надлежащая координация в проведении совместных плановых проверок отсутствует, поскольку у участвующих в них различных контролирующих (надзорных) органов будут различаться даты начала и окончания проверок.

17. Проблема определения перечня вопросов, подлежащих проверке.

И в уведомлении о проведении проверки, и в предписании на проведение проверки должен указываться исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих проверке. В то же время при проведении проверки он может нуждаться в корректировке, поскольку был сформулирован неточно или при изучении предъявленных к проверке документов появились достаточные данные, указывающие на наличие нарушения законодательства, но по вопросу, который не включен в перечень. В этой связи в Положении необходимо предусмотреть возможность уточнения перечня вопросов в случае выявления в ходе проверки иных нарушений законодательства.

18. Проблема внесения изменений в предписание на проведение проверки.

При проведении проверок возможны случаи изменения состава проверяющих (в случае отсутствия проверяющего (проверяющих) в силу временной нетрудоспособности или по иным основаниям, предусмотренным законодательством, исключение из состава проверяющих либо дополнительное их привлечение). В этой связи в Положении должен быть предусмотрен порядок внесения изменений (дополнений) в предписание на проведение проверки.

19. Проблема указания проверяемого периода и срока проведения проверки в предписании.

В предписании на проведение проверки указываются проверяемый период (не указывается при проведении внеплановой тематической оперативной проверки) и срок проведения проверки (дата начала и окончания проверки). В то же время для проверки различных вопросов, как правило, необходимы различные проверяемые периоды. При этом сроки проведения не распространяются на проверки, проводимые по поручениям органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителей органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам), т.е. необходимость их указания в рассматриваемой ситуации отсутствует, поскольку их не надо продлевать. В этой связи порядок оформления указанных реквизитов предписания на проведение проверки должен быть уточнен.

20. Проблема проведения контрольных обмеров.

На проведение контрольных обмеров необходима выписка отдельного предписания, несмотря на то, что он является одним из способов (методов) проведения проверки. При этом при необходимости проведения контрольного обмера в отличие от контрольной закупки контролирующий (надзорный) орган обязан письменно известить участников контрольного обмера о времени и месте его проведения не позднее чем за три рабочих дня до начала осуществления контрольного обмера, что дает возможность устранить отдельные нарушения. В этой связи в Положении необходимо указать на то, что в случае проведения контрольного обмера в качестве одного из способов (методов) проведения проверки при наличии предписания на ее проведение предписание на контрольные обмеры может не оформляться.

21. Проблема вручения и аннулирования предписания на проведение проверки.

При проведении проверок не исключены ситуации, когда предписание на проведение проверки вручать некому ввиду нерасположения субъекта хозяйствования по юридическому адресу, отсутствия лиц, уполномоченных представлять интересы субъекта хозяйствования. В этой связи в Положении необходимо предусмотреть порядок ознакомления с предписанием на проведение проверки в рассматриваемом случае, а именно предусмотреть возможность направления копии предписания проверяемому субъекту или его представителю по почте по последнему известному месту нахождения. При этом проверяемый субъект должен считаться надлежащим образом ознакомленным с предписанием, если его копия не вручена в связи с отсутствием адресата по указанному адресу, о чем имеется сообщение органа связи по аналогии с положениями статьи 142 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь. Тот же самый подход должен быть и при вручении акта проверки (решения или предписания по акту проверки). Кроме того, Положением не предусмотрен порядок аннулирования предписания на проведение проверки при наличии обстоятельств, препятствующих проведению проверки (выезд проверяемого субъекта или его представителя за пределы территории Республики Беларусь, его временная нетрудоспособность, смерть, признание его умершим или безвестно отсутствующим.

22. Проблема проведения встречных проверок.

Встречная проверка проводится для установления (подтверждения) достоверности совершения финансово-хозяйственных операций между проверяемым субъектом и его контрагентами или третьими лицами, имеющими отношение к проверяемым финансово-хозяйственным операциям. При этом согласно Положению встречная проверка контрагентов (третьих лиц) проверяемого субъекта проводится на основании предписания, выданного в отношении проверяемого субъекта, в порядке, установленном Положением для проведения проверок. Таким образом, встречная проверка проводится на основании основного предписания, в котором даже не указан контрагент, в отношении которого она должна проводиться. При этом встречная проверка может проводиться на территории другой административно-территориальной единицы, т.е. проверяющими иного территориального подразделения контролирующего (надзорного) органа, даже не включенными в основное предписание. Проверяемым субъектом такая проверка может быть поставлена под сомнение. В этой связи необходимо предусмотреть порядок проведения встречных проверок либо на основании отдельного предписания, выписанного в соответствии с запросом территориального подразделения, к которому приложена копия предписания в отношении проверяемого субъекта, либо на основании дополнения к предписанию с указанием сведений о подлежащих встречной проверке контрагентах (третьих лицах) и сведений о проверяющем (группе проверяющих, руководителе проверки), направляемом для проведения встречной проверки.

23. Проблема определения размера вреда.

В настоящее время порядок определения размера вреда установлен Инструкцией о порядке определения размера причиненного государственному имуществу вреда в связи с утратой, повреждением (порчей), недостачей при проведении проверок (ревизий) финансово-хозяйственной деятельности государственных юридических лиц, утвержденной постановлением Министерства финансов Республики Беларусь, Министерства экономики Республики Беларусь от 24.03.2003 N 39/69 (далее — Инструкция). Однако многие случаи определения причиненного вреда данной Инструкцией не описаны. В этой связи требуется принятие кардинально нового нормативного правового акта, позволяющего определять размер вреда в любых случаях.

24. Проблема вынесения предписаний по результатам проверки.

Пункты 73 и 74 Положения целесообразно взаимосогласовать, уточнив порядок вынесения предписаний и круг лиц, уполномоченных их подписывать (утверждать). Так, в соответствии с частью первой пункта 73 Положения требование (предписание) об устранении нарушений выносится должностным лицом контролирующего (надзорного) органа, уполномоченным в соответствии с его компетенцией рассматривать материалы проверки. Согласно части второй пункта 73 Положения в случаях выявления нарушений законодательства, создающих угрозу жизни и здоровью населения, а также причинения экологического вреда, возникновения опасности причинения экологического вреда в будущем, нарушения требований в области охраны окружающей среды требование (предписание) об устранении нарушений выносится руководителем контролирующего (надзорного) органа. Согласно части четвертой пункта 73 Положения требование (предписание) о приостановлении (запрете) деятельности проверяемого субъекта, цехов (производственных участков), оборудования подписывается проверяющим (руководителем проверки) с последующим его утверждением руководителем контролирующего (надзорного) органа (его заместителем). При этом частью первой пункта 74 Положения предусмотрено, что после устранения нарушений, повлекших приостановление (запрет) деятельности проверяемого субъекта, цехов (производственных участков), оборудования, решение о выдаче разрешения на дальнейшую деятельность проверяемого субъекта, цехов (производственных участков), оборудования (либо о проведении контрольной проверки) принимает руководитель контролирующего (надзорного) органа, подписавший такое требование (предписание).

25. Проблема направления материалов проверок в правоохранительные органы без решения (предписания).

Положением предусмотрен 10-дневный срок передачи контролирующим (надзорным) органом материалов проверок в органы уголовного преследования (при установлении в ходе проверок фактов, указывающих на признаки преступления). При этом указанный срок подлежит исчислению со дня вынесения решения по акту проверки и (или) требования (предписания) об устранении нарушений. Однако по результатам проведенных проверок решения по акту проверки и (или) требования (предписания) об устранении нарушений могут и не выноситься. Например, установление контролирующим (надзорным) органом в ходе проверки фактов, указывающих на признаки преступлений, предусмотренных статьей 233 УК, не влечет за собой вынесения решения по акту проверки и (или) требования (предписания) об устранении нарушений.

В этой связи необходимо внести изменения в пункт 76 Положения, определив 10-дневный срок для направления материалов проверок в органы уголовного преследования со дня вынесения решения по акту проверки и (или) требования (предписания) об устранении нарушений, а при отсутствии необходимости его (их) вынесения — со дня составления соответствующего акта проверки или (при предоставлении возражений на акт проверки) с момента направления (вручения) заключения на возражения по акту проверки. В пункте 76 Положения целесообразно также предусмотреть обязанность контролирующего (надзорного) органа, проводившего проверку, уведомлять органы уголовного преследования об обжаловании (опротестовании) решения по акту проверки, и (или) требования (предписания) об устранении нарушений, и (или) постановления о наложении административного взыскания в 3-дневный срок со дня получения соответствующей информации.

26. Проблема принятия решения по частично удовлетворяемой жалобе.

По итогам рассмотрения жалобы на решение по акту проверки, требование (предписание) об устранении нарушений вышестоящий контролирующий (надзорный) орган вправе: оставить решение, требование (предписание) без изменения, а жалобу — без удовлетворения; отменить решение, требование (предписание) полностью или частично; отменить решение, требование (предписание) и назначить дополнительную проверку; внести изменения в решение, требование (предписание). В то же время возникают вопросы при необходимости частичного удовлетворения жалобы по дополнительной проверке не по всем нарушениям. В этой связи пункт 81 Положения требует дополнительной корректировки.

27. Проблема проведения внеплановых тематических оперативных проверок.

Внеплановая тематическая оперативная проверка может проводиться одновременно во всех торговых объектах и иных местах, производственных и складских помещениях, принадлежащих проверяемому субъекту, в том числе расположенных на территориях разных административно-территориальных единиц. При этом в предписании указывается территория, на которой будет проводиться внеплановая тематическая оперативная проверка (в случае проверки соблюдения требований технических нормативных правовых актов при строительстве (в том числе реконструкции, реставрации, капитальном ремонте и благоустройстве) и утвержденной проектной документации при выполнении строительно-монтажных работ, а также соответствия используемых при строительстве материалов, изделий и конструкций проектным решениям и сертификатам для обеспечения эксплуатационной надежности и безопасности, — объект (объекты) строительства, подлежащий (подлежащие) проверке). В то же время возникают вопросы при проведении внеплановой тематической оперативной проверки на основании одного предписания, выданного проверяющим, каждый из которых должен проверить свой объект.

28. Проблема проведения проверок физических лиц.

Пунктом 1 Указа N 510 определен круг субъектов, которые могут быть подвергнуты проверке. К ним, в частности, относятся лица, осуществляющие частную нотариальную, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма. В то же время пункт 86 Положения предусматривает возможность проведения внеплановой тематической оперативной проверки в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, в целях установления фактов осуществления деятельности без государственной регистрации, проверки соблюдения порядка уплаты единого налога и по вопросам, перечисленным в абзацах тринадцатом — пятнадцатом части второй пункта 84 Положения. Данные нормы целесообразно взаимосогласовать.

29. Проблема проведения проверок органами прокуратуры.

К компетенции органов прокуратуры, подпадающей под действие Указа N 510, относится осуществление точного и единообразного надзора за исполнением проверяемыми субъектами законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов. Указанная компетенция очень обширна и не разделяет порядок осуществления надзорных полномочий в различных отраслях законодательства (например, административного и касающегося регистрации административных правонарушений). В этой связи требует детализации глава 13 Положения.

30. Проблема разграничения компетенции между контролирующими органами при проведении проверок.

Каждый контролирующий орган обладает своей компетенцией, которая иногда по отдельным проверяемым вопросам совпадает. В этой связи в Положении необходимо четко определить порядок (очередность) проведения совместных проверок различными контролирующими органами по одним и тем же вопросам.

На основании вышеизложенного Указ N 510 нуждается в кардинальной доработке.