Комментарии к требованиям законодательства о проведении государственной экспертизы

Комментарии к Положению о порядке проведения государственной экспертизы градостроительных проектов, архитектурных, строительных проектов, выделяемых в них очередей строительства, пусковых комплексов и смет (сметной документации) (далее — Положение N 791), утвержденному постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30.09.2016 N 791 (далее — постановление N 791).

Государственная экспертиза градостроительной и проектной документации осуществляется на основании пункта 1 статьи 31 и пункта 1 статьи 32 Закона Республики Беларусь от 05.07.2004 N 300-З «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» (далее — Закон) и обеспечивается Государственным комитетом по стандартизации Республики Беларусь (далее — экспертиза Госстандарта).

Помимо экспертизы Госстандарта проводятся другие государственные экспертизы градостроительной и проектной документации, необходимость которых установлена соответствующими законодательными актами и обеспечивается различными органами государственного управления: государственная экологическая экспертиза (статья 5 Закона Республики Беларусь от 18.07.2016 N 399-З «О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду»); государственная экспертиза энергетической эффективности (статья 22 Закона Республики Беларусь от 08.01.2015 N 239-З «Об энергосбережении»); государственная санитарно-гигиеническая экспертиза (статья 16 Закона Республики Беларусь от 07.01.2012 N 340-З «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»); экспертизы промышленной безопасности (статья 27 Закона Республики Беларусь от 05.01.2016 N 354-З «О промышленной безопасности»); другие, в том числе государственные.

Среди перечисленных других государственных экспертиз, как вытекает из Закона, именно экспертиза Госстандарта проводится на соответствие законодательству в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.

Согласно пункту 1 статьи 31 и части 2 пункта 1 статьи 32 Закона порядок проведения экспертизы Госстандарта градостроительной и проектной документации устанавливается Советом Министров Республики Беларусь.

Случаи, в которых проводится экспертиза Госстандарта проектной документации, согласно части 2 пункта 1 статьи 32 Закона устанавливаются Советом Министров Республики Беларусь.

Градостроительные проекты, в том числе изменения и дополнения к утвержденным градостроительным проектам, в соответствии с пунктом 4 статьи 31 Закона подвергаются экспертизе Госстандарта в безусловном порядке.

В целях реализации положения Закона постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30.09.2016 N 791 утверждено Положение о порядке проведения государственной экспертизы градостроительных проектов, архитектурных, строительных проектов, выделяемых в них очередей строительства, пусковых комплексов и смет (сметной документации). Положением N 791 установлены порядок и случаи проведения экспертизы Госстандарта градостроительной и проектной документации (документация), определены органы государственной экспертизы и уполномоченный орган, осуществляющий методологическое руководство ими.

Постановлением N 791, вступившим в силу 08.01.2017, одновременно вносится ряд изменений и дополнений в другие постановления:

• от 08.10.2008 N 1476 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экспертизы градостроительных проектов, архитектурных, строительных проектов, выделяемых в них очередей строительства, пусковых комплексов и смет (сметной документации) и Положения о порядке разработки, согласования и утверждения градостроительных проектов, проектной документации» (далее — постановление N 1476) в части исключения Положения о порядке проведения государственной экспертизы градостроительных проектов, архитектурных, строительных проектов, выделяемых в них очередей строительства, пусковых комплексов и смет (сметной документации) (далее — Положение о государственной экспертизе), и определения Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь в качестве уполномоченного органа по разъяснению вопросов применения Положения о порядке разработки, согласования и утверждения градостроительных проектов, проектной документации, утвержденного постановлением N 1476 (далее — Положение о проектной документации);
• от 17.02.2012 N 156 «Об утверждении единого перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, внесении дополнения в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14 февраля 2009 г. N 193 и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров Республики Беларусь» (далее — постановление N 156) в части изложения в новой редакции пункта 3.8 единого перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного постановлением N 156, с уточнением перечня документов, представляемых заявителем для проведения административной процедуры.

Таким образом, в результате принятия постановления N 791 остается действовать Положение о порядке разработки, согласования и утверждения градостроительных проектов, проектной документации, утвержденное постановлением N 1476, разъяснение вопросов применения которого возлагается на Министерство архитектуры и строительства Республики Беларусь.

Пунктом 2 Положения N 791 определены цели государства, для достижения которых проводится экспертиза Госстандарта, — для принятия заказчиками, застройщиками, инвесторами объективных и обоснованных решений по строительству объектов с соблюдением государственных приоритетов в области безопасности объектов строительства.

Обязательные требования к безопасности объектов строительства устанавливаются государством посредством принятия актов законодательства в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности. К требованиям технических нормативных правовых актов, обязательным для исполнения, относятся согласно определению абзаца 7 статьи 1 Закона Республики Беларусь от 05.01.2004 N 262-З «О техническом нормировании и стандартизации» требования технических регламентов. Требования в области безопасности в сфере архитектурной и строительной деятельности при разработке проектной документации установлены техническим регламентом Республики Беларусь «Здания и сооружения, строительные материалы и изделия. Безопасность» (ТР 2009/013/BY), утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.12.2009 N 1748 (далее — ТР 2009/013/BY), и техническим регламентом Таможенного союза «Безопасность автомобильных дорог» (ТР ТС 014/2011), принятым Решением Комиссии Таможенного союза N 827 «О принятии технического регламента Таможенного союза «Безопасность автомобильных дорог» (принято в г. Санкт-Петербурге 18.10.2011) (далее — ТР ТС 014/2011).

Положение N 791, в отличие от Положения о государственной экспертизе, имеет структуру, удобную и понятную для непрофессиональных участников градостроительной, архитектурной и строительной деятельности. Вместе с тем для ее профессиональных участников содержание Положения N 791, а также изменения и дополнения, включенные в него, по сравнению с Положением о государственной экспертизе в целом не носят революционного характера, они скорее отражают и формализуют сложившуюся прецедентную практику проведения государственной экспертизы.

С целью понимания участниками градостроительной, архитектурной и строительной деятельности технологических процедур, осуществляемых органами государственной экспертизы, в Положение N 791 включено определение ряда терминов. Некоторые из них даются в пункте 3 Положения N 791, другие — по тексту, в том числе путем различных перечислений.

Термин «заявитель» практически тождествен термину «заинтересованное лицо», используемому в законодательстве об административных процедурах. Однако для целей Положения N 791 потребовалось его определение в ином значении. Для заявителя экспертизы Госстандарта пунктами 16 и 17 Положения N 791 установлены права и обязанности, дополняющие права и обязанности, определенные статьями 10, 11 Закона Республики Беларусь от 28.10.2008 N 433-З «Об основах административных процедур».

Исходя из определения термина «исполнительная смета» данный документ не является неотъемлемой частью договора на разработку документации, как принято считать некоторыми заявителями. В данном термине понятие «исполнительная» означает лишь то, что смета составлена по результатам разработки документации с учетом фактически выполненных объемов проектных и изыскательских работ. Именно этот фактический объем работ подтверждается заказчиком путем согласования исполнительной сметы, подготовленной разработчиком документации.

Основное отличие от сметы, включаемой в установленных законодательством случаях в состав договорной документации, в том, что исполнительная смета, представляемая в числе прочих документов на экспертизу Госстандарта, составляется по нормативам, установленным Министерством архитектуры и строительства Республики Беларусь.

Таким образом, в том случае, если договором подряда, заключенным по результатам конкурса, предусматривается применение договорных коэффициентов (понижающих, либо понижающих), не устанавливаемых Министерством архитектуры и строительства Республики Беларусь, эти коэффициенты не могут включаться в исполнительную смету.

Также, если нормативами (сборниками цен на проектные и изыскательские работы), утвержденными Министерством архитектуры и строительства Республики Беларусь, установлен порядок определения и структура стоимости работ, то в исполнительной смете должна быть соблюдена та же структура и порядок определения стоимости.

В соответствии с требованиями модельного закона «О государственной экспертизе», принятого Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств N 20-7 (принято в г. Санкт-Петербурге 07.12.2002), пунктом 6 и абзацем 6 пункта 3 Положения N 791 введены существенные понятия законодательства: «объект государственной экспертизы» и «предмет государственной экспертизы». Согласно абзацу 3 пункта 17 Положения N 791, определение объекта и предмета государственной экспертизы относится к обязанностям заявителя государственной экспертизы.

Предметом государственной экспертизы являются требования, на соответствие которым проводится оценка соответствия (основная и дополнительная) документации, представленной для проведения государственной экспертизы. Разработанная документация, в свою очередь, представленная в определенных законодательством случаях на государственную экспертизу, является объектом государственной экспертизы.

К предмету экспертизы относятся два вида оценки, которым подвергается проектная документация: оценка соответствия основная (приложение 1 к Положению N 791) и оценка соответствия дополнительная (приложение 2 к Положению N 791).

Оценка соответствия основная — «установление при проведении государственной экспертизы доказательств соответствия обязательным требованиям, установленным нормативными правовыми актами, в том числе техническими нормативными правовыми актами, в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, и иным требованиям в отношении объектов государственной экспертизы (абзац 4 пункта 3 Положения N 791).

К техническим нормативным правовым актам, устанавливающим обязательные требования в области безопасности в сфере архитектурной и строительной деятельности, относятся: ТР 2009/013/BY и ТР ТС 014/2011.

Для объектов государственной экспертизы, осуществляемой на обязательной основе, должна проводиться оценка соответствия основная, в рамках которой оценивается в первую очередь соблюдение существенных требований безопасности, установленных законодательством.

Дополнительная оценка соответствия проводится по решению заказчика для документации, для которой проведение государственной экспертизы не является обязательным, либо в сочетании с основной оценкой при проведении государственной экспертизы. При этом заявитель указывает не только на необходимость проведения дополнительной оценки, но и определяет, указывая в заявлении, какие именно из требований, приведенных в приложении 2 к Положению N 791, подлежат дополнительной оценке при проведении экспертизы Госстандарта.

Экспертиза Госстандарта проводится по заявительному принципу на платной основе органами государственной экспертизы, которыми являются подчиненные Государственному комитету по стандартизации Республики Беларусь республиканское унитарное предприятие «Главгосстройэкспертиза» и его дочерние республиканские унитарные предприятия «Госстройэкспертиза» по областям и г. Минску (органы государственной экспертизы), при наличии в случаях, определенных законодательством, положительных заключений иных государственных экспертиз.

Республиканское унитарное предприятие «Главгосстройэкспертиза» определено уполномоченным органом на осуществление методологического руководства деятельностью органов государственной экспертизы. В отличие от других органов государственной экспертизы к его исключительным полномочиям отнесено разъяснение порядка проведения государственной экспертизы, а также обеспечение функционирования экспертного совета.

Термин «объект государственной экспертизы», введенный в пункте 6 Положения N 791, имеет смысл, отличный от термина «объект строительства», определенного Законом, и определен путем прямого перечисления в пункте 6 Положения N 791 видов документации и случаев, когда она является объектом государственной экспертизы.

В качестве объекта государственной экспертизы в безусловном порядке указаны градостроительные проекты и вносимые в них изменения и (или) дополнения (подпункт 6.1.1 пункта 6 Положения N 791), перечислены все виды проектной документации, подлежащей обязательной экспертизе при различных источниках финансирования строительства (подпункты 6.1.2 и 6.1.3 пункта 6 Положения N 791).

Под термином «градостроительный проект» в Положении N 791 понимается любая градостроительная документация, разработка которой осуществлена согласно решению местного исполнительного и распорядительного органа. Термин же «проектная документация», используемый в Положении N 791, требует пояснений ввиду особенностей ее разработки, неочевидных для непрофессиональных участников архитектурной деятельности.

Так, во исполнение пункта 10 статьи 51 Закона постановлением N 1476 утверждено Положение о проектной документации. Пунктом 24 Положения о проектной документации определено, что проектная документация разрабатывается после получения в установленном порядке разрешительной документации. Порядок ее выдачи установлен Положением о порядке подготовки и выдачи разрешительной документации на строительство объектов, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20.02.2007 N 223 «О некоторых мерах по совершенствованию архитектурной и строительной деятельности».

Таким образом, документация, подготовленная без получения в установленном порядке разрешительной документации, не является проектной документацией в строительстве, не может относиться к объектам государственной экспертизы и не может быть утверждена заказчиком для реализации инвестиционного проекта.

И наоборот, в случае выдачи разрешительной документации на объект строительства и разработки на ее основании проектной документации такая документация в соответствии с пунктом 40 Положения о проектной документации подлежит утверждению после получения в случаях, установленных законодательством (т.е. Положением N 791), положительного заключения экспертизы Госстандарта.

Кроме того, выделение в объекте строительства очередей и пусковых комплексов не во всех случаях приводит к необходимости проведения экспертизы Госстандарта такой документации. Мало того, выделение в качестве самостоятельного объекта строительства (и объекта государственной экспертизы) пускового комплекса при наличии утвержденной проектной документации на объект строительства в целом не допускается.

В тех случаях, когда местным исполнительным и распорядительным органом выдана разрешительная документация в отношении только очереди строительства, объектом строительства является очередь строительства и, следовательно, объектом государственной экспертизы будет являться проектная документация для очереди строительства объекта в полном соответствии с наименованием объекта строительства в данной разрешительной документации.

В случае если разрешительная документация выдана на строительство объекта в целом, а заказчиком в последующем принято решение о выделении очередей строительства, пусковых комплексов, то объектом государственной экспертизы является проектная документация для возведения, реконструкции, реставрации, ремонта, благоустройства объекта в целом (с выделением в ней очередей строительства и пусковых комплексов).

На практике решение заказчика о выделении очередей строительства подтверждается, как правило, соответствующим решением местного исполнительного и распорядительного органа (например, о внесении изменений в проект (так называемая корректировка проекта) с выделением очередей строительства). Решение о выделении пусковых комплексов заказчик принимает самостоятельно, в задании на проектирование, либо задании на внесение изменений, либо дополнении к ним.

Для целей Положения N 791 определено понятие «бюджетные средства» тождественно тому, как оно было определено в Положении о государственной экспертизе. Для объектов, финансируемых с привлечением бюджетных средств, определена необходимость проведения государственной экспертизы в отношении документации, перечисленной в подпунктах 6.1.1 — 6.1.3 пункта 6 Положения N 791. В приложении 3 к Положению N 791 перечислена документация, для которой проведение государственной экспертизы не является обязательным, однако по решению заказчика она может быть направлена на экспертизу Госстандарта с выполнением основной и (или) дополнительной оценки соответствия.

Объектом государственной экспертизы является документация, разработанная на утверждаемой стадии: архитектурный проект (при двухстадийном проектировании), строительный проект (при одностадийном проектировании). Это требование обусловлено необходимостью утверждения данной документации при наличии положительного заключения экспертизы Госстандарта.

Дополнительно для объектов, финансируемых с привлечением бюджетных средств, государственной экспертизе подлежит документация второй стадии (при двухстадийном проектировании) — строительный проект. Для данного случая следует отметить, что в отличие от документации утверждаемых стадий, для которых в процессе проведения экспертизы Госстандарта оценивается выполнение установленных Министерством архитектуры и строительства Республики Беларусь требований к составу проектной документации, для строительного проекта при двухстадийном проектировании не предписана необходимость представления полнокомплектной документации. Решение о составе комплектов чертежей, передаваемых в производство работ, по которым необходимо наличие заключения экспертизы Госстандарта, принимает заказчик объекта строительства (в ряде случаев в соответствии с календарным планом строительства) согласно условиям заключенного договора подряда. Однако заказчикам следует учитывать, что всесторонняя оценка может быть выполнена только в том случае, если объектом государственной экспертизы будут являться взаимоувязанные комплекты чертежей всех марок, предусмотренных стандартами системы проектной документации для строительства (СПДС). В отдельных случаях органом государственной экспертизы может быть принято решение об осуществлении оценки отдельных комплектов чертежей при условии их согласования ответственными разработчиками смежных разделов проекта в соответствии с требованиями стандартов СПДС.

Для объектов строительства, финансируемых без привлечения бюджетных средств, перечень документации, подлежащей обязательной государственной экспертизе, приведен в подпункте 6.1.4 пункта 6 Положения N 791. В отличие от объектов, финансируемых с привлечением бюджетных средств, не является обязательной экспертиза Госстандарта документации второй стадии проектирования (строительного проекта при двухстадийном проектировании), однако отдельные проектные решения этой стадии могут быть затребованы органом государственной экспертизы для проведения экспертизы Госстандарта. Решение об объеме представляемого на рассмотрение строительного проекта в таких случаях отражается в выводах заключений государственной экспертизы по архитектурному проекту.

Перечень документации для объектов строительства, финансируемых без привлечения бюджетных средств, государственная экспертиза которой не является обязательной, приведен в приложении 4 к Положению N 791.

Упрощенно для объектов строительства независимо от источника финансирования, если не принимать во внимание исключения, приведенные в приложениях 3 и 4 к Положению N 791, обязательной экспертизе Госстандарта подлежит проектная документация, подлежащая утверждению согласно пункту 40 Положения о проектной документации, иными словами — документация утверждаемых стадий. К ней относится: архитектурный проект, строительный проект при одностадийном проектировании, проектная документация типового проекта.

Соответственно, при внесении в установленном порядке в проектную документацию утверждаемой стадии изменений, вызывающих необходимость ее повторного утверждения, она в обязательном порядке подлежит повторной государственной экспертизе и повторному утверждению.

Обобщенно, с учетом всех перечисленных подпунктов 6.1.1 — 6.1.4 пункта 6 Положения N 791, приложений 3 и 4 к Положению N 791, объектами государственной экспертизы в различных случаях может являться:

• градостроительный проект;
• вносимые в градостроительный проект изменения и (или) дополнения;
• архитектурный проект;
• архитектурный проект с внесенными изменениями;
• строительный проект при одностадийном проектировании;
• строительный проект при одностадийном проектировании с внесенными изменениями;
• строительный проект при двухстадийном проектировании;
• строительный проект при двухстадийном проектировании с внесенными изменениями;
• типовой проект;
• отдельные проектные решения строительного проекта при двухстадийном проектировании (перечисление).
• сметы (сметная документация) на текущий ремонт.

Пунктами 7 — 9 Положения N 791 определены случаи и условия, при которых проектная документация не подлежит государственной экспертизе. Перечислены также виды технической и иной документации, которая не может считаться объектом государственной экспертизы, в отношении которой государственная экспертиза не проводится ни при каких условиях.

В пункте 10 Положения N 791 перечислены лица, которые могут выступать в качестве заявителей при представлении документации на государственную экспертизу.

В отношении градостроительной документации — это исключительно разработчики данной документации, так как органы государственного управления не могут выступать заявителями осуществления административных процедур. В отношении проектной документации, наравне с заказчиками, застройщиками, — разработчики документации в соответствии с договором на ее разработку. Данное требование означает, что поручение разработчику представлять разработанную им документацию на государственную экспертизу реализуется через условия заключенного с заказчиком, застройщиком соответствующего договора подряда, а не иным путем, например, по доверенности.

Исполнителем государственной экспертизы является орган государственной экспертизы, в который обратился заявитель с заявлением о проведении государственной экспертизы. При этом пунктами 11, 12 Положения N 791 установлены ограничения полномочий органов государственной экспертизы для ряда объектов государственной экспертизы. Так, дочерние республиканские предприятия «Госстройэкспертиза» по областям и г. Минску являются исполнителями, т.е. проводят государственную экспертизу в соответствии с территориальным расположением объектов строительства для определенных классов сложности и сметной стоимости строительства объектов.

Следует отметить, что республиканское унитарное предприятие «Главгосстройэкспертиза» в соответствии с абзацем 3 пункта 38 Положения N 791 имеет право делегировать дочерним республиканским унитарным предприятиям «Госстройэкспертиза» по областям и г. Минску проведение государственной экспертизы по объектам, относящимся к компетенции республиканского унитарного предприятия «Главгосстройэкспертиза», в обоснованных случаях, на основании письменного ходатайства заказчика.