Земельная реформа, система земельных отношений, земельная собственность

Составной частью проводимой в стране аграрной реформы яв­ляется земельная реформа, задача которой — не простое пере­распределение земель между землевладельцами и землепользо­вателями, а прежде всего формирование в аграрном секторе многоукладной экономики рыночного типа и достижение на этой основе стабильного наращивания производства сельскохо­зяйственной продукции. Земельная реформа представляет собой главный инструмент государственной политики, нацеленной на решение двух проблем:

• во-первых, устранение экономической неэффективности, связанной с неравномерным распределением земель в сельской местности и, соответственно, неравномерным распределением доходов в аграрном секторе
• во-вторых — сня­тие социального напряжения в обществе

Земельные реформы носят, как правило, распределитель­ный характер. Различаются они тем, в чью пользу происходит перераспределение и каковы его механизмы. С точки зрения механизмов реформы могут быть компенсационными, при ко­торых бывшие собственники получают определенную компен­сацию (от бенефициантов или государства), или экспроприационными, при которых часть или все земли прежних владельцев изымаются безвозмездно. Компенсационная реформа была про­ведена, например, в России в 1861 г.

Перераспределение земель обычно преследует цели социаль­ной справедливости и создания коммерческих сельскохозяй­ственных производственных единиц. Обе цели не так однознач­ны, как представляется иа первый взгляд. Передача земли в собственность безземельных крестьянских семей, казалось бы, нацелена на усиление равенства в деревне. Тем не менее опыт, например, латиноамериканских реформ показывает, что полу­ченную только что землю крестьяне вынуждены тут же прода­вать, часто бывшим собственникам, так как не обладают капита­лом для ведения производства на ней. В других случаях хо­зяйство на небольших участках становится сугубо подсобным, обеспечивающим потребности семьи в продуктах питания. Для получения дополнительного дохода бенефицианты вынуждены наниматься к бывшим латифундистам. Таким образом, перерас­пределение земель не всегда ведет к равенству: иногда оно еще более усугубляет социальные проблемы в сельской местности.

С точки зрения того, в чью пользу идет земельное перерас­пределение, опыт реформ также дает весьма пеструю картину. В последние годы бенефициантами реформ чаще становятся се­мейные коммерческие фермы.

Отдельный тип земельных реформ представляют собой пре­образования в постсоциалистических экономиках. Явно доми­нирующей целью этих реформ являются экономический рост и повышение эффективности земельного строя. С точки зрения со­циального равенства реформы а постсоциалистических странах ведут к обратному результату. Если в рамках централизованной экономики все сельскохозяйственные работники были в равной мере отделены от земли, то формирование частного земельного собственника ведет к тому, что одна часть граждан получает пра­ва на землю, другая — нет. При этом не имеют значения ни спо­соб проведения реформы, ни наличие или отсутствие государ­ственной монополии на землю в социалистический период.

Собственность — это максимально возможная степень прав лица (физического или юридического) на землю. В принципе любые операции с землей (хозяйственная эксплуатация, сдача в аренду, отчуждение и др.) могут осуществляться только с со­гласия собственника, который имеет право пользования, владе­ния и распоряжения землей.

Классическое определение частной собственности вклю­чает три правомочия собственника: владение (т.е. юридическая возможность держать объект в своей власти), пользование (т.е. закрепленная правом возможность использовать полезные свой­ства объекта и извлекать из них доходы) и распоряжение (т.е. право передавать другим лицам отдельные правомочия или са­мо право собственности в целом).

Распоряжение землей — это комплекс прав, связанных с ее отчуждением, — право продажи, залога, дарения, передачи по наследству, обмена и т.п. Как правило, распоряжаться землей может лишь ее собственник. Частная собственность может при­надлежать не только семье, но и кооперативу, корпорации.

Сельскохозяйственные предприятия различаются также тем, на какой земле ведется производство — на собственной или арендованной. На ранних стадиях развития современного ка­питалистического общества частная собственность на землю была установлена в наиболее абсолютной форме, не предполага­ющей государственного вмешательства в права землевладель­цев. Позднее она становилась объектом все более активного го­сударственного регулирования, права землевладельцев все ча­ще ограничивались в пользу интересов всего общества.

Помимо частной собственности на землю существует ряд других правовых форм землепользования, которые очень часто не рассматриваются при анализе системы земельных отноше­нии в сельском хозяйстве.

Частная земельная собственность, безусловно, является се­годня преобладающей формой землепользования в аграрном секторе всего мира.

Таблица. Земельная собственность в сельском хозяйстве

Страна	Сельскохозяйственная земля, обрабаты­ваемая фермерамн-собственниками, %
Австралия	>95
Бельгия	33
Великобритания	61
Германия	61
Греция	78
Дания	81
Ирландия	87
Испания	73
Италия	81
Канада	63
Нидерланды	67
Норвегия	79
Португалия	69
США	47
Франция	44
Швеция	58
Япония	87

В аграрном секторе всех стран большое значение имеет аренда, т.е. форма возмездного пользования землей. Архаичес­кие формы аренды были краткосрочны, легко прерываемы ленд­лордом, имели форму издольщины, т.е. оплаты аренды частью продукта, полученного с арендованного участка. Со временем формы аренды, как и формы частной собственности, претерпе­вали большие изменения.

При высоких ценах на землю аренда увеличивает возмож­ности фермеров расширять производство. Молодые фермеры, не имеющие первоначального капитала для покупки собствен­ной земли, получают доступ к земельному ресурсу через арен­ду. При этом нужно понимать, что аренда является формой зем­лепользования, дополнительной к частной собственности:

• во-первых, в аренду землю сдают в абсолютном большинстве слу­чаев землевладельцы, так называемые лендлорды (в сколь­ко-нибудь заметных размерах сдача земли в аренду от лица го­сударства распространена только в Австралии и Нидерландах в отношении польдеров, освоенных за государственный счет)
• во-вторых, большая часть арендованной земли в сельском хо­зяйстве находится в руках тех фермеров, которые имеют и соб­ственные участки

В странах ЕС 2/3 фермерских хозяйств имеют землю в соб­ственности. Аренда играет важную роль в Бельгии (66 % зе­мель в 1990 г.), Франции (56), Люксембурге (49) и в Германии (42 %). В США 45 % фермерских земель находится в аренде, около 8 % фермеров ведут хозяйство на полностью арендован­ной земле. Распространенное явление, когда фермер в дополне­ние к собственной земле арендует участки, — это так называе­мые частичные собственники. В США доля таких собственников достигает 30 %.

Между частной собственностью и арендой существуют про­межуточные правовые формы землепользования. Одной из та­ких форм является траст, или доверительное управление. Та­кое владение утверждается, как правило, частным собствен­ником земли, который возлагает на доверительного владельца исполнение своих правомочий по отношению к третьим лицам. В частности, это может быть ответственность перед лицом, ко­торому должны поступать доходы от земли.

Другой переходной между собственностью и арендой фор­мой землепользования можно назвать пожизненное владение. Пожизненный владелец получает землю от собственника и фак­тически пользуется всеми его правами. Тем не менее он несет ответственность перед собственником за повреждение земли, может передавать участок другим лицам только на срок своей жизни и не имеет прав передавать его по наследству.

В земельном праве большинства европейских стран также наличествует форма, близкая аренде. Это современные формы эмфитевзиса, т.е. своеобразной устойчивой аренды земли. Эмфитевт (владелец права эмфитевзиса) обладает полными права­ми пользования землей, может ее отчуждать и передавать по наследству. Но он обязан платить собственнику арендную пла­ту и проводить на земле определенные мелиоративные работы. Во Франции эмфитевзис разрешен на 18-19 лет, в Италии — на 20 лет и более.

В мире также очень широко распространена государствен­ная земельная собственность, существующая в нескольких формах.

• Первая форма представляет собой номинальную принад­лежность всех земель в государстве монарху или нации. Так, верховным собственником земли в Великобритании является королева, а в США — государство.
• Второй формой государственной земельной собственности является полная принадлежность каких-либо земель государ­ству. Так, в США государственные земли занимают более 40 % всей территории страны, а на Аляске почти вся земля находится в собственности государства. В Канаде до 90 % лесов страны — во владении государства, частично леса принадлежат государ­ству и в ряде европейских стран. Однако сельскохозяйственные земли очень редко находятся в собственности государства или местных властей. Даже там, где государственные сельскохозяй­ственные земли и имеют сколько-нибудь заметное значение, го­сударство само не занимается производством и сдает эти земли для хозяйственного использования. Исключение составили быв­ший СССР и Монголия, где земли были национализированы в ходе революционных преобразований в первой трети XX в.
• Третью форму государственной собственности на землю со­ставляют земли, освоение которых произведено за государ­ственный счет. Их поддержание требует больших затрат. Наи­более интересным примером такого владения землей являются голландские польдеры. Эти земли находятся ниже уровня мо­ря, их осушение и освоение связаны с высокими издержками. Готовые для использования участки государство передает в аренду частным фермам, а земли под инфраструктурой — соот­ветствующим государственным предприятиям.

В Республике Беларусь в соответствии с Законом «О праве собственности на землю» (1993 г.) получили признание две фор­мы собственности на землю — государственная и частная. Част­ная собственность ограничена и распространяется только на земли граждан (физических лиц). Из имеющихся в республике 9 млн га сельскохозяйственных земель в частную собственность будет передано около 1,5 млн га (16 %).

Частная собственность на землю является базовой формой землепользования. Своей абсолютной формы, защищенной в законодательстве, она достигла в начале XIX в. Далее развитие общества потребовало усиления регулирования и ограничения прав земельных собственников.

В современных условиях концепция правового регулирова­ния земельной собственности значительно изменилась. Главное в этом изменении — усиление государственного вмешательства в права частных собственников. Направление и степень этого регулирования зависят от конкретных национальных условий, но можно выделить несколько типов ограничений правомочий земельных собственников:

1. Ограничение на получение земли и на земельные сделки. В ряде стран законодательно установлены административные ограничения на приобретение сельскохозяйственной земли.
2. Экспроприация земель. В определенных случаях для обес­печения общественных нужд земли должны быть изъяты у соб­ственников, обычно — на условиях компенсации.
3. Регулирование использования сельскохозяйственных зе­мель. Иногда государственное регулирование использования сельскохозяйственных земель не только распространяется на контроль размера ферм или земельных сделок, но и предъявля­ет требование обязательного возделывания земли или лицензи­рования фермеров.
4. Природоохранные ограничения. В ряде стран природо­охранное законодательство накладывает существенные ограни­чения на использование сельскохозяйственных земель. Это ре­гулирование может распространяться на охрану сельского ланд­шафта, лесов, ограничение загрязнений почвы, воды, на сохра­нение растительного и животного мира.
5. Регулирование аренды. Аренда земли является одним из важнейших правомочий собственника по распоряжению своей собственностью. В большинстве развитых стран аренда сельско­хозяйственных земель играет важную роль в структуре земле­пользования. В последние годы в земельном праве правомочия все чаще распределяются в пользу арендатора.

Для гарантированного ведения хозяйства арендатор должен быть уверен в долгосрочности своих арендных прав, в против­ном случае он перестает поддерживать плодородие земли, не может осуществлять долгосрочное планирование своей дея­тельности и т.д. С этой целью в ряде стран устанавливаются ми­нимальные сроки аренды: в Нидерландах — 6 лет, Бельгии и Франции — 12, Италии — 15, Японии — 20, в Дании — 30 лет. В других странах (Великобритания) хотя и не предусматривает­ся таких минимальных сроков, но оговаривается, что лендлорд не может прекратить аренду, если арендатор не нарушает усло­вий контракта и успешно хозяйствует.

Кроме того, закон часто может регулировать и размер аренд­ной платы. Так, в Великобритании две стороны устанавливают размер арендной платы по общей договоренности, но позднее он будет проверен властями по определенной формуле. Иногда устанавливается верхний предел арендной платы или ее стандар­тный размер, которого должны придерживаться лендлорд и арендатор (Бельгия, Италия, Нидерланды, Португалия, Япония).

Аренда сельскохозяйственной земли существует в денежной или натуральной форме. При денежной форме арендного дого­вора арендатор платит лендлорду фиксированную ставку аренд­ной платы, рассчитанной на весь участок или погектарно. Та­кая плата не зависит от полученного урожая, от эффективности работы арендатора. Арендная плата может выплачиваться до начала уборки урожая или после нее либо частями в течение го­да. Иногда денежная форма аренды модифицируется: плата ин­дексируется в зависимости от урожая или уровня изменения цен на сельскохозяйственную продукцию. В этом случае часть фермерского риска перемещается от арендатора к лендлорду, принуждая последнего тем самым к более активному участию в управлении производством на сданной в аренду земле.

Денежная форма аренды связана с довольно высоким рис­ком для арендатора в условиях высокой изменчивости урожай­ности и цен на сельскохозяйственную продукцию. При падении цен или валового сбора при фиксированной ставке арендной платы фермер может столкнуться с серьезными финансовыми трудностями. Это обстоятельство обусловливает распростране­ние натуральных форм аренды земли.

Натуральные формы аренды предполагают такую форму арендной платы, при которой арендатор уплачивает лендлорду часть полученного продукта. При аренде земли для производ­ства растениеводческой продукции арендатор обычно уплачи­вает фиксированный процент от полученного урожая. При этом абсолютная сумма арендной платы меняется в зависимости от реального валового сбора. В данном случае лендлорд делит с арендатором риск, связанный с изменчивостью погоды или рынков. Это также понуждает землевладельца более активно принимать участие в управлении делами фермы. Однако рас­пределение рисков между двумя сторонами арендного договора приводит к тому, что арендная плата обычно выше, чем при де­нежной аренде, — как естественная плата за более низкий риск.

В соответствии с принятым в 1992 г. Законом «О платежах за землю» в нашей стране введена платность землепользования, целью которой являются обеспечение экономическими метода­ми рационального использования земли и формирование средств для осуществления мероприятий по землеустройству, повыше­нию качества земель и их охране. Размер платы за землю зави­сит от качества и местоположения земельного участка. Плата за землю взимается ежегодно в виде земельного налога и арен­дной платы.